II SA/Sz 584/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) (dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. Ż. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z zagospodarowaniem terenu, dz. nr geod. [...], [...] obr. [...] S. .. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż dnia 5 listopada 2018 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek K. Ż. (dalej: "Inwestor") o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z zagospodarowaniem terenu na dz. nr geod. [...], [...] obr. [...] S. . Starosta [...] postanowieniem z [...] r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków w złożonej dokumentacji poprzez przedłożenie projektu budowlanego spełniającego ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. , dotyczącego terenu w rejonie ulic: W., C., B. I., B., przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. r. Organ I instancji wskazał, że działki inwestycyjne położone są na dwóch różnych terenach elementarnych - dz. nr [...] na terenie [...], a dz. nr [...] na terenie [...], na których przewidziano zabudowę wolnostojącą, zaś przedłożony projekt przewiduje zabudowę zwartą. W piśmie z 2 stycznia 2019 r. K. Ż. wskazał, że w jego opinii przepisy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. , dotyczącego terenu w rejonie ulic: W., C., B. I., B. przyjętego Uchwałą Nr X. 97 Rady Miejskiej w S. nie wprowadzają zakazu budowania jednego budynku na dwóch terenach elementarnych. Zwrócił uwagę na przepis § 4 ust. 1 miejscowego planu, który dopuszcza wspólne zainwestowanie sąsiednich działek budowlanych pod warunkiem utrzymania ustaleń warunków zabudowy dla tych działek. Przytoczył także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt: II SA/Sz 770/12, stwierdzający nieważność § 9 ust. 2 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z [...] r. (znak: [...]) Starosta [...] odmówił K. Ż. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację wyżej opisanej inwestycji wskazując na sprzeczność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje odrębne ustalenia dla każdego terenu elementarnego. Przepis § 4 ust. 1 miejscowego planu dopuszcza wspólne zagospodarowanie sąsiadujących ze sobą działek, jednakże z zachowaniem ustaleń warunków zabudowy dla tych działek. Działki inwestycyjne nr geod. [...], [...] położone są na dwóch terenach elementarnych [...] i [...], na których wolno wznosić wyłącznie zabudowę wolnostojącą. Tymczasem inwestycja przewiduje wzniesienie jednego budynku na dwóch terenach elementarnych. Od powyższej decyzji K. Ż. wniósł odwołanie, wskazując na błędną interpretację przez Starostę [...] ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, miejscowy plan nie wprowadza zakazu wznoszenia jednego budynku na dwóch sąsiadujących ze sobą terenach elementarnych, o czym świadczy przepis § 4 ust. 1 miejscowego planu. Wojewoda uznał odwołanie za bezzasadne, stwierdzając, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm. - dalej Prawo budowlane) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W badanej sprawie inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z zagospodarowaniem terenu, dz. nr geod. [...], [...] obr. [...] S. . Działki inwestycyjne nr [...] i [...] położone są w obszarze obowiązywania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. , dotyczącego terenu w rejonie ulic: W., C., B. I., B., przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. Każda z tych działek stanowi odrębny teren elementarny, odpowiednio [...] i [...]. Zgodnie z Załącznikiem nr [...] do uchwały nr [...] tereny te przeznaczone są pod zabudowę wolnostojącą (§ 19 ust. 3 pkt 5). Przepis § 19 ust. 3 miejscowego planu stanowi, że tereny elementarne oznaczone symbolem "U" przeznaczone są pod zabudowę usługową z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej na górnych kondygnacjach. Tereny te przeznacza się na usługi publiczne lub komercyjne, w szczególności w zakresie kultury, rozrywki, rekreacji lub administracji publicznej, jako uzupełnienie parku. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że przepisy planu dopuszczają możliwość budowy jednego budynku na dwóch terenach elementarnych przeznaczonych pod zabudowę wolnostojącą. Z faktu że przepisy ogólne miejscowego planu (§ 4 ust. 1) dopuszczają możliwość wspólnego zainwestowania sąsiednich działek budowlanych, np. w zakresie zagospodarowania terenu, nie można wnioskować, że dopuszczalne jest sytuowanie jednego budynku na dwóch terenach elementarnych przeznaczonych pod zabudowę wolnostojącą. Przepis § 4 ust. 1 ustala bowiem warunek wspólnego zainwestowania i jest nim utrzymanie ustaleń warunków zabudowy dla tych działek. Zatem działki nr [...] i [...] położone na terenach [...] i [...] mogą być zabudowane wyłącznie zabudową wolnostojącą i pomimo wspólnego ich zainwestowania warunek ten musi być zachowany. Za dopuszczalne uznać zatem można wzniesienie na nich dwóch osobnych, wolnostojących budynków. Niedopuszczalne zaś byłoby wzniesienie na tych działkach jednego budynku. W ocenie Wojewody, sposób wyznaczenia terenów elementarnych w omawianym miejscowym planie determinuje parametry dla zabudowy na nich wznoszonej, takie jak w szczególności szerokość elewacji frontowej, co ma wpływ na zachowanie ładu przestrzennego. W załączniku Nr [...] do omawianej Uchwały Nr [...] określone zostały parametry wskaźnika intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni całkowitej i ilości kondygnacji. Parametr dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej budynku determinuje zatem szerokość terenu elementarnego, a w omawianym przypadku szerokość frontu działki. Pozwolenie na wybudowanie jednego budynku na dwóch terenach elementarnych doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego, ponieważ szerokość elewacji frontowej takiego budynku byłaby większa od szerokości elewacji budynków usytuowanych wzdłuż ulicy [...]. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącego w piśmie z 2 stycznia 2019 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 kwietnia 2013 r. (sygn. akt: II SA/Sz 770/12) Wojewoda stwierdził, że dotyczył on innego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. § 9 ust. 2, który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika adw. M. K., nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej: 1. Rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest: a) art. 7 i 8 k.p.a. na skutek dokonania ustaleń faktycznych w sprawie w sposób oczywiście sprzeczny ze stanem rzeczywistym, w sposób całkowicie dowolny, co dotyczy oczywiście błędnego przyjęcia, że planowana inwestycja narusza ustalenia planu miejscowego; b) art. 8 ust. 1 k.p.a. na skutek prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji, co nastąpiło poprzez formułowanie w uzasadnieniu decyzji tez nie popartych żadnymi dowodami, stanowiącymi oczywistą sprzeczność z zapisami planu miejscowego. 2. Naruszenie prawa materialnego, to jest: a) 4 ustawy Prawo budowlane, na skutek dokonania interpretacji planu miejscowego w sposób niedopuszczalny, bo wprowadzający dodatkowe ograniczenia w możliwości zabudowy niż wynikające bezpośrednio z zapisów tego planu, a w szczególności z treści §19 ust. 3 oraz załącznika m [...] do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. dotyczącego terenu w rejonie ulic: W., C., B. I., B., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. .; b) § 19 ust. 3 oraz załącznika nr [...], a także §4 ust. 1 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. [...], dotyczącego terenu w rejonie ulic: W., C., B. I., B., uchwalonego Uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w S. . na skutek oczywiście błędnego stwierdzenia, że z dopuszczonej możliwości wspólnego zainwestowania sąsiednich działek budowlanych nie można wnioskować możliwości posadowienia jednego budynku wolnostojącego dla tych dwóch działek, gdy tymczasem wykracza to poza literalną interpretację powołanych norm i stanowi próbę wprowadzenia dodatkowych ograniczeń zabudowy wprost nie wynikających z postanowień planu - a tym samym jest to stwierdzenie niedopuszczalne. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione wyżej zarzuty, podkreślając, iż interpretując zapisy przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze zasadę wolności zabudowy. Zasada ta jest jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego, wyrażoną w art. 4 ustawy Prawo budowlane. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądowym, wszelkie ograniczenia prawa zabudowy są oczywiście dopuszczalne, ale mają charakter wyjątku. Wprost wyraził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. (II SA/Kr 611/11), stwierdzając, iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Ograniczeń w prawie zabudowy nie można domniemywać lub opierać na wynikach wykładni innej niż językowa. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2014 r., II SA/Wr 177/14 oraz z dnia 14 czerwca 2011 r., II SA/Wr 250/11, a także WSA w Poznaniu – wyrok z dnia 7 września 2011 r. IV SA/Po 427/11). W tej sytuacji za niedopuszczalne i rażąco naruszające podstawowe reguły prawne należy zdaniem strony skarżącej, uznać stwierdzenie organu II instancji, jakoby planowana inwestycja miała być sprzeczna z zapisami planu miejscowego. Planowany budynek spełnia wszelkie parametry planu, określone w załączniku nr [...] dla terenu [...] i [...]. Budynek ma charakter budynku wolnostojącego – spełnia to wymóg z załącznika nr [...], pozycja [...] i [...] rubryka "Uwagi". Wszystkie pozostałe parametry budynku są zgodne z pozostałymi rubrykami pozycji [...] i [...] – czego zresztą nie kwestionowały ani organ I, ani organ II instancji. W związku z tym nie ma żadnych podstaw prawnych by organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego nie udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę. Stanowisko organu prowadziłoby do niedopuszczalnego w świetle art. 4 Prawa budowlanego oraz reguł wykładni planu miejscowego i orzecznictwa, wniosku, że zakazy zabudowy mogą być rozszerzane w drodze interpretacji. W świetle powyższego, oczywiście niedopuszczalne jest stanowisko, jakoby na dwóch działkach (dwóch terenach elementarnych) musiały powstać dwa niezależne budynki, bowiem plan miejscowy nie zawiera takiego ograniczenia. Tak samo oczywiście błędny jest argument odwołujący się do rzekomo szerszej elewacji frontowej planowanego budynku, w stosunku do innych budynków na ulicy [...]. Plan miejscowy w ogóle nie określa tego parametru zabudowy. Nie może więc być tak, że nagle organ w stosunku do Inwestora wprowadza ograniczenia co do tego parametru – które w ogóle nie są wprowadzone w planie. Powyższe stanowisko organów stanowi rażące naruszenie art. 4 ustawy Prawa budowlanego oraz zapisów planu miejscowego. Nie budzi przy tym wątpliwości pogląd, że możliwe jest realizowanie jednej inwestycji na wielu działkach budowlanych. Jest to normalne działanie inwestorów, uzależnione od ich wizji i rodzaju inwestycji. Nie ma żadnych podstaw, by tego typu działania inwestycyjne na kilku działkach były powstrzymywane. To stanowisko także jest utrwalone w bardzo licznym orzecznictwie sądowym, (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2014 r., II SA/Bd 447/14) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2013 r., II SA/Wr 453/13 oraz z dnia 9 maja 2013 r., II SA/Wr 23/13). Zdaniem strony skarżącej, organ wadliwie ustalił stan faktyczny w sprawie – sprzecznie ze stanem rzeczywistym. Ustalenia te są całkowicie dowolne i gołosłowne a planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym – co jednoznacznie wynika z literalnej interpretacji zapisów § 4 ust 3 i § 19 ust. 3 planu miejscowego oraz załącznika nr [...] Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego jednym z warunków zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest stwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innym aktem prawa miejscowego lub – w przypadku braku planu miejscowego – z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest wykładnia zapisu planu miejscowego dla terenu planowanej przez skarżącego inwestycji w szczególności rozumienie zapisu zawartego w załączniku nr [...] do uchwały planistycznej nr [...] dla terenów elementarnych [...] (obejmującego objęte inwestycją działkę nr [...] oraz [...] – działka nr [...]). Według planu zatem, każda z tych działek stanowi zatem odrębny teren elementarny. Jak wynika z zapisów planu (załącznik nr [...]) – jedynym z jego ustaleń jest podział całego ternu objętego planem na działki budowlane (oznaczone [...], itd.) z jednoczesnym określeniem parametrów i typów zabudowy (wolnostojąca lub zwarta). Plan miejscowy nie wprowadza innych ogólnych ustaleń w ramach wyznaczonych w planie obszarów planistycznych. Przy takich ustaleniach każda z ww. działek ma charakter oddzielnego terenu elementarnego z indywidualnie określonymi dla niej warunkami zabudowy. Działki nr geod. [...] i [...] oznaczone w planie jako [...] i [...], położne są w ciągu ul. [...], wzdłuż której, dla każdej z wydzielonych działek planu przewiduje zabudowę wolnostojącą. Zgodnie z § 4 ust. 1 planu dopuszcza się wspólne zainwestowanie sąsiednich działek ale pod warunkiem utrzymania ustaleń dotyczących zabudowy dla każdej z tych działek czyli w tym wypadku – zabudowy wolnostojącej. Na przedmiotowych działkach powinny zatem powstać dwa oddzielne budynki wolnostojące. Powyższego ustalenia nie zmienia zapis dopuszczający wspólne zainwestowanie tych działek. Oznacza to, że mogą być one objęte jednym postępowaniem dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i wspólną realizacją procesu inwestycyjnego, w szczególności dotyczyć to winno projektu zagospodarowania i terenu inwestycyjnego, jednakże konieczność zachowania przewidzianego w planie typu zabudowy determinuje wymóg realizacji na tych działkach budynków wolnostojących. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany przewidywał budowę jednego budynku na obu tych działkach, co organy obu instancji zasadnie uznały za niezgodne z wymogami planu. W ocenie Sądu zaprezentowana w zaskarżonej decyzji wykładnia przepisów planu jest prawidłowa i w żadnym wypadku nie ma charakteru wykładni rozszerzającej, w sposób niedopuszczalny prawem ograniczający prawo właściciela dotyczyć to winno projektu zagospodarowanie terenu inwestycyjnego. Przywołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ I instancji zasadnie nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z ww. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec braku dokonania uzupełnienia - mając na względzie przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - nie miał innej możliwości jak wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Dodatkowo zauważyć należy, iż zgodnie z § 19 ust. 3 powyższego planu miejscowego, tereny elementarne oznaczone symbolem U przeznaczone są pod zabudowę usługową z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, jako towarzyszącej na górnych kondygnacjach. Tereny te przeznaczone są na usługi publiczne – w zakresie kultury, rozrywki, rekreacji, lub administracji. Przedłożony przez Inwestora projekt przewidywał budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, co również nie odpowiadało wymogom planu, preferując funkcję mieszkalna planowanej zabudowy. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.