II SA/Gl 811/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Krzyżanowice z dnia 18 grudnia 2019 r. nr XVI/114/2019 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Gminy Krzyżanowice uchwałą Nr XVI/114/2019 z dnia 18 grudnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2020 r., poz. 87), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm. – dalej u.d.p.), po przeprowadzeniu konsultacji społecznych, ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych. Wojewoda Śląski pismem z dnia 11 maja 2020 r. złożył skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2, ust. 4, w zw. z ust. 8 u.d.p. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. W uzasadnieniu podano m. in., że analiza treści art. 40 ust. 8 u.d.p. prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze uchwały. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę Gminy przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące jej nieważnością. Rada Gminy powinna uregulować stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p. odrębnie w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. W ocenie organu nadzoru załącznik do uchwały nie wypełnia w całości delegacji określonej w art. 40 ust 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ww. ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto w treści § 3 uchwały Rada wprowadziła regulacje, których celem było uchylenie wszystkich uchwał nowelizujących uchwałę pierwotną. W ocenie organu nadzoru działanie Rady wynikające z treści przepisu § 3 uchwały od wyrazów po przecinku "Uchwały Rady Gminy Krzyżanowice Nr XXXII/37/2009 z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie zmiany uchwały (...)" jest niedopuszczalne w świetle zasad demokratycznego państwa prawnego, których elementem jest zasada prawidłowej legislacji. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie przepisy zmieniające mają charakter niesamodzielny - nie służą bezpośrednio do wyrażania norm prawnych lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach merytorycznych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, bądź oddalenie. Wskazano, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Przepis art. 93 u.s.g. nie zakreśla terminu, w jakim organ nadzoru powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego. W związku z tym zastosowanie winien mieć przepis art 53 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Początek biegu terminu do wniesienia skargi do sądu zatem rozpoczynał się po upływie ostatniego dnia 30 dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Wojewoda Śląski otrzymał przedmiotową uchwałę dnia 23 grudnia 2019 r. Termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 22 lutego 2020 r. Zatem, zgodnie z art. 58 §1 pkt 2 p.p.s.a skarga winna być odrzucona. Przedmiotowa uchwała utraciła moc z dniem 12 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego oraz inne akty z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek zaskarżona uchwała w dacie orzekania przez Sąd już nie obowiązuje, to jednak brak jest przeszkód prawnych do orzekania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu nie czyni to zbędnym rozpoznania skargi i wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego, jak w niniejszej sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16). W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, co skutecznie uczynił. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Orzecznictwo podkreśla również, że przez sprzeczność z prawem przyjęło się rozumieć nie tylko podjęcie aktu bez podstawy prawnej, z naruszeniem delegacji ustawowej, ale też niewyczerpanie delegacji (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 28 września 2017 r., sygn. II SA/Ke 539/17). Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł." Art. 40 ust. 8 u.d.p. został zmieniony przez art. 2 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), zmieniającej ustawę z dniem 25 października 2019 r. Zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze uchwały. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę Gminy przy podejmowaniu ww. aktu powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa. Rada Gminy powinna była uregulować odrębne stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p. w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej: tj. stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. W art. 40 ust. 8 (tak jak w art. 40 ust. 2) u.d.p. mowa jest zarówno o obiekcie, jak i urządzeniu infrastruktury telekomunikacyjnej. Ma rację Wojewoda, że pojęć tych nie należy utożsamiać. Czym innym jest bowiem "obiekt" telekomunikacyjny, a czym innym "urządzenie" telekomunikacyjne. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie z tego względu, że przewidziane przez ustawodawcę w art. 40 ust. 8 u.d.p. stawki maksymalne zostały zróżnicowane w zależności od tego, czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami, czy też z urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej. Nie można natomiast uznać, by istotnym naruszeniem prawa był fakt, że w § 3 uchwały Rada wprowadziła regulacje, których celem było uchylenie wszystkich uchwał nowelizujących uchwałę pierwotną. Wojewoda ma oczywiście rację, że przepisy zmieniające mają charakter niesamodzielny i służą do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach merytorycznych. Mają one charakter jednorazowy. Nowelizowane przepisy otrzymują nowe brzmienie i od tej chwili samodzielnie regulują określone stosunki społeczne. Wojewoda nie wykazał jednak, by tego rodzaju uchybienie zasadzie poprawnej legislacji miało powodować aż tak daleko idące konsekwencje, jak stwierdzenie nieważności całej uchwały. Zdaniem Sądu nie było to uchybienie istotne, tym bardziej że sam Wojewoda stwierdził, iż przepisy nowelizujące uległy "skonsumowaniu", poprzez wprowadzenie ich do aktu nowelizowanego. Samodzielnie nie wywoływały potem skutków prawnych. Ponieważ jednak inne uchybienia należało traktować jako istotne, stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.