II SA/Wa 853/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego – oddala skargę – UZASADNIENIE Zaskarżonym przez G.B. postanowieniem z [...] marca 2019 r. (nr [...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. (nr [...]). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] października 2014 r. (nr [...]) o zwolnieniu G.B. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 146/15 oddalił skargę G. B. na tę decyzję, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1028/16 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od tego wyroku. W dniu 17 grudnia 2018 r. G. B. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. wydanym na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) w postaci wcześniejszego rozstrzygnięcia tej sprawy prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Organ I instancji dodał, że jest to czwarty wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Komendant wyjaśnił, że pierwszy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności (z 17 lipca 2017 r.) został załatwiony postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2017 r. (nr [...]), którym organ po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] września 2017 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2159/17 oddalił skargę G.B. na to postanowienie. Dalej Komendant Główny Policji podał, że po rozpoznaniu dwóch kolejnych wniosków skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji (z 29 czerwca 2018 r., z 4 października 2018 r.) wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (odpowiednio: z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]), z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]), które zostały utrzymane w mocy postanowieniami Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (odpowiednio z [...] października 2018 r. (nr [...]), z [...] lutego 2019 r. (nr [...]). Zdaniem organu I instancji, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie jest dopuszczalne uwzględnienie wniosku skarżącego z 17 grudnia 2018 r. i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. (nr [...]). Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została już skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, także pod kątem zaistnienia przesłanek stwierdzenia jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (art. 134 § 1 i art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Wyrok w tej sprawie (z 4 listopada 2015 r.) jest prawomocny, co oznacza, że wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe. Organ dodał, że z przedstawionych powodów nie zostały uwzględnione trzy poprzednie wnioski skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o jego zwolnieniu ze służby oraz że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z tożsamością spraw. G.B. wniósł zażalenie na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2019 r., w którym stwierdził, że "nie są to sprawy tożsame, bowiem każda z nich oparta jest na różnych podstawach faktycznych (...)". Organ wydając zaskarżone postanowienie "zupełnie przemilczał" uchwałę NSA z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] marca 2019 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ w uzasadnieniu postanowienia m. in. powołał się na uchwalę NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/99 i w całości podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, że w rozpatrywanej sprawie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, mamy do czynienia z "inną przyczyną" odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności (art. 61 a § 1 k.p.a.). Minister, odnosząc się do zarzutu skarżącego, wyjaśnił, że uchwała NSA przywołana przez niego w zażaleniu, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W myśl tej uchwały, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. G.B. zaskarżył postanowienie z Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, że jego wniosek z 17 grudnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 o zwolnieniu go ze służby w Policji "nie jest tożsamy" z poprzednimi wnioskami, nadto organ wydając zaskarżone postanowienie nie zastosował się do uchwały NSA z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17.Skarżacy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2019 r. Minister spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zatem skarga jest nieuzasadniona. Z przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania tego postanowienia, wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 i z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy stwierdzenie przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego, a zatem nie rozpatruje sprawy merytorycznie. W związku z tym w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 453/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie, organ wychodząc z tych niekwestionowanych założeń, prawidłowo przyjął, że zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) w postaci wyroku prawomocnego, istniejącego w obrocie prawnym, wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dniu 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 146/15 oddalającego skargę G. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] października 2014 r. o zwolnieniu G. B. ze służby w Policji. Sąd podziela to zapatrywanie organu, ponieważ znajduje ono potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w przepisach prawa. Po pierwsze, zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSP 6/09 przyjął, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali istnienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie tego żądania niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że wyrok prawomocny oddalający skargę na decyzję nie stanowi automatycznie przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, jeżeli występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wykaże, że zachodzą okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, ponieważ nie mogły być one znane sądowi lub gdy powodem oddalenia skargi był brak interesu prawnego skarżącego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2572/14, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Kierując się tymi wskazaniami, trzeba przyjąć, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 146/15 (prawomocny w związku z oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1028/16 skargi kasacyjnej skarżącego) stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. Należy podkreślić, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji która została skontrolowana przez sąd administracyjny obu instancji, ani z zażaleniu na postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ani też w skardze do Sądu, nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które nie były znane Sądowi rozpoznającemu jego skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. Skarżący zarzucił, że organ wydając decyzję o jego zwolnieniu ze służby nieprawidłowo ustalił, że dopuścił się zarzucanego mu przestępstwa prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości oraz że został zatrzymany w [...]. W istocie więc skarżący podważa dokonaną przez Sąd ocenę prawną okoliczności faktycznych tej sprawy. Te okoliczności, co oczywiste, były znane sądowi kontrolującemu tę decyzję. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 listopada 2015 r. nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że Sąd kontrolując legalność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r., kierując się treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozważył okoliczności, które odpowiadają przesłankom zastosowania art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłance rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Można tylko przypomnieć, że Sąd zauważył "pewne uchybienia związane z opisem stanu faktycznego przez organ odwoławczy" niemniej stwierdził, że te uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy. W takiej sytuacji prawomocny wyrok oddalający skargę wyłącza dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wniesione żądanie wkracza bowiem w tej sytuacji w zakres oceny sądu objętej powagą rzeczy osądzonej. Po trzecie, w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy uchwała NSA z 5 czerwca 2017r. sygn. akt II GPS 1/17, nie mogła mieć zastosowania. Jak już powiedziano, dotyczy ona dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego np. stwierdzenia nieważności decyzji, w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący G. B. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2014 r. złożył w dniu z 17 grudnia 2018 r., a więc po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego z jego skargi na tę decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności Z przedstawionych powodów Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo przyjął, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił jego wszczęcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.