II GSK 1158/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2395/11 w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej określenia wysokości zaległych składek na ubezpieczenia społeczne postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz "P." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] 500 (pięćset) złotych tytułem nienależnie uiszczonych kosztów sądowych. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2395/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę "P." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...], którą określono stan zadłużenia Z. S.A. [...] z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników za wskazany w tej decyzji okres. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę dwukrotnie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1935/11, uchylił poprzednio wydane w sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1437/11, o odrzuceniu skargi "P." Spółki z o.o. ze względu na uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skoro regułą jest, że decyzje podejmowane w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych mogą być zaskarżane do sądu powszechnego. W uzasadnieniu wspomnianego orzeczenia NSA stwierdził, że z art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) wynika, iż istnieje wyjątkowo możliwość weryfikowania ostatecznej decyzji ZUS w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale wyłącznie pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. W związku z tym NSA stwierdził, że wskazane wyżej decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym podlegały kontroli sądu administracyjnego, bowiem od decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Mając na uwadze wskazane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w ponownym postępowaniu rozpoznał skargę spółki merytorycznie. Uznał, że skarga ta jest niezasadna. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej wszczęcia - na wniosek skarżącej spółki - postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 1999 r. stanowił art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten – w odróżnieniu od art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) – umożliwia unieważnienie decyzji jedynie z urzędu. Wykluczone zostało natomiast wszczęcie takiego postępowania na wniosek strony. Z uwagi na to Sąd pierwszej instancji uznał, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącej spółki była zgodna z prawem. Sąd dodał, że w zaskarżonej decyzji organ powołał się na brak przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r., co należało uznać za wykazanie przez organ braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła "P." Sp. z o.o. Strona zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 157 § 2 i art. 180 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę przyznania stronie prawa do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie skarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., a dokonano odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pomimo oczywistości i zasadności zarzutów kierowanych w stosunku do decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r., - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia - w szczególności w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, jak i przyjęcia za prawidłowe ustalenie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji - w sposób ogólnikowy, nie poddający się kontroli instancyjnej, jak i nie pozwalający na przyjęcie, że w pełni została zastosowana zasada wyjaśniania i przekonywania oraz wypełniona funkcja wychowawcza. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty przemawiające - jego zdaniem - za trafnością zarzutów wskazanych w petitum złożonego środka odwoławczego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (radca prawny) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pełnomocnik powołał się na uchwałę NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. o sygn. akt I OPS 1/13, stwierdzając, że ma ona zastosowanie w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Użycie w tym przepisie sformułowania "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu" wskazuje, że odnosi się on do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r., utrzymująca w mocy wydaną na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 157 § 3 k.p.a. decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej określenia wysokości zaległych stawek na ubezpieczenie społeczne pracowników. Wydając zaskarżony wyrok oddalający tę skargę, Sąd pierwszej instancji był związany - na mocy art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. - wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt II GSK 1935/11, z której wynikało, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 82a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych może być - przy zaistnieniu określonych okoliczności - przedmiotem skargi i podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Dokonana przez NSA wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. wiąże nie tylko wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, ale - co do zasady - również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający wskutek wniesienia skargi kasacyjnej od ponownego orzeczenia WSA. Wskazać jednak należy, że w uchwale z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że "Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest – w związku z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny". W rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja, o jakiej mowa we wskazanej uchwale. Po wydaniu w niniejszej sprawie postanowienia NSA z dnia 29 września 2011 r. została bowiem podjęta uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13, zawierająca stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego we wspomnianym postanowieniu NSA, do którego to stanowiska zastosował się Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z tą uchwałą "Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". W uzasadnieniu wspomnianej uchwały z dnia 11 czerwca 2013 r. wskazano, że ustanowiony w sprawach ubezpieczeń społecznych odrębny od określonego przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) tryb odwoławczy skutkuje tym, iż wskutek złożenia odwołania od decyzji organu rentowego rozpoznanie sprawy przeniesione zostaje na drogę postępowania sądowego. Przyjmuje się, że od momentu wniesienia odwołania do sądu powszechnego sprawa ubezpieczeń społecznych staje się zgodnie z art. 1 kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) sprawą cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw. Zakres spraw, które ustawodawca uznaje za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych na potrzeby postępowania cywilnego określony został w art. 476 § 2 i 3 k.p.c. Wyjątki od tego trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznanie takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona w tych sprawach może złożyć do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a., włącznie z zaskarżaniem decyzji do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, również decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych powinny podlegać zaskarżeniu według zasady ogólnej obowiązującej w postępowaniach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc w drodze odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Treść normatywna art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala bowiem przyjąć, że decyzje organów rentowych przewidziane w tych przepisach odnoszą się w swej istocie do praw i obowiązków stron tego samego stosunku prawnego, którego dotyczy weryfikowana decyzja ostateczna. Zależność pomiędzy decyzjami wydawanymi w trybie zwykłym i nadzwyczajnym przemawia za przyjęciem jednolitego sposobu ich zaskarżania, adekwatnego do charakteru spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie do zaakceptowania byłaby natomiast sytuacja, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja organu rentowego. Przyjęcie, że ustanowiony w art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji wydawanych przez organy rentowe na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 83a ust. 1 i ust. 2 tej ustawy – pozwala uniknąć systemowej niespójności. NSA uznał, że uwagi te mają również zastosowanie do decyzji o odmowie wszczęcia przez organ rentowy postępowania w trybie nadzwyczajnym. Podsumowując skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że zgodnie z art. 1 k.p.c. i art. 2 § 1 k.p.c. cywilno-sądowa ochrona prawna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest realizowana przez sądy powszechne i sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny Sąd Najwyższy, natomiast kognicja sądów administracyjnych przewidziana została wyłącznie w sprawach wymienionych enumeratywnie w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Unormowanie tego przepisu stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 83 ust. 2 tej ustawy zasady, że od decyzji wydawanych przez organ rentowy w sprawach indywidualnych z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby w drodze zabiegów interpretacyjnych wyprowadzać z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych kolejny wyjątek co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego. Zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej pozwala wnioskować, że każda decyzja organu rentowego wydana w przedmiocie określonym w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. uchylenia, zmiany lub unieważnienia – podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, jako środka przeniesienia sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym w niniejszej sprawie jest związany - na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. - stanowiskami zajętymi we wskazanych wyżej uchwałach o sygnaturach akt I FPS 1/08 i I OPS 1/13. Sąd nie znalazł jednocześnie powodów do odstąpienia od tych poglądów i przedstawienia tak powstałych zagadnień prawnych do rozstrzygnięcia w drodze uchwały odpowiednim składom NSA. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga "P." Spółki z o.o. była niedopuszczalna, bowiem wniesiono ją w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga ta podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec nieodrzucenia tejże skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sad Administracyjny był zobligowany do zastosowania art. 189 p.p.s.a. i na tej podstawie uchylił zaskarżony wyrok oraz odrzucił skargę. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 225 p.p.s.a. zwrócił skarżącej spółce ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 500 zł, to jest sumę kwot, które strona uiściła (bez wezwania) w toku postępowania przed sądami obu instancji tytułem kosztów sądowych. Uiszczone przez spółkę kwoty należało uznać za koszty nienależne i z tego powodu podlegające zwrotowi. PG