II SA/Bd 1240/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") na podstawie art. 3, art. 5, art. 24, art. 25, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 dalej "K.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej "skarżąca") od decyzji Wójta [...] W. z dnia [...].07.2018 r. w przedmiocie uchylenia od dnia [...].05.2018 r. ostatecznej decyzji z dnia [...].11.2017 r. nr [...] przyznającej zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy 2017/2018 na J. C. i W. C. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ I instancji wskazał, że wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia zasadności pobierania świadczeń rodzinnych i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że od miesiąca maja 2018 r. miesięczny dochód rodziny strony wynosi [...] zł, tj. na 1 członka 5-osobowej rodziny przypada kwota [...]zł, a tym samym przekracza kryterium dochodowe przewidziane w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca stwierdziła, iż nie zgadza z wydaną decyzją, opisując trudną sytuację życiową i finansową swej rodziny oraz podnosząc, że w sytuacji dochodowej powinna liczyć się chwila obecna, a nie to, co było 2 lata temu. Wskazała, że decyzja dotyczy ponownego przeliczenia kwot. Uważa, że zostały one przeliczone w nieprawidłowy sposób. W jej mniemaniu opisywane wpłaty przez komornika dotyczą minionego okresu, za który nie pobierała świadczeń. Skarżąca oświadczyła, że jej dochód wynosi [...] zł/5 osób = [...] zł. Na tej podstawie wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO w wyniku ponownej weryfikacji danych ustaliło, że skarżąca uzyskała dochód z tytułu zakończenia urlopu wychowawczego, zgodnie więc z przepisem art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych do dochodu rodziny strony osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy należało doliczyć kwotę dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. odpowiednio za miesiąc kwiecień 2018 r. Dochód ten wyniósł [...] zł. Zdaniem SKO do dochodu uzyskanego należało dodać świadczenie otrzymywane z funduszu alimentacyjnego na okres od [...].01.2016 r. do [...].12.2016 r. - w odniesieniu do roku bazowego, w kwocie po [...] zł miesięcznie, alimenty otrzymywane przez skarżącą za pośrednictwem komornika sądowego w 2016 r. w wysokości [...] zł (tj. [...] zł miesięcznie), stypendium szkolne w wysokości [...] zł (tj. [...] zł miesięcznie, bowiem stypendium szkolne jako dochód nie wymieniony wśród dochodów uzyskanych winno zostać przeliczone jako przeciętny miesięczny dochód osiągnięty w roku bazowym), ulgę prorodzinną, która za rok 2016 wyniosła [...] zł (tj. [...] zł miesięcznie). Po przeliczeniu dochodu ustalono, że miesięczny dochód na osobę wynosi [...] zł [...] zł zaś kwota ta przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, wynoszące [...] zł. W ocenie SKO kryterium dochodowe rodziny skarżącej wynosi [...] zł ( [...] zł x 5 osób w rodzinie), dochód rodziny wynosi [...] zł, różnica pomiędzy dochodem rodziny a kryterium dochodowym wynosi [...] zł. Łączna kwota świadczeń rodzinnych przysługujących stronie w badanym okresie czasu wyliczonych zgodnie z przepisem art. 5 ust. 3b ustawy wynosi [...] zł. Tym samym SKO stwierdziło, że kwota przekroczenia kryterium dochodowego ([...] zł) jest wyższa od kwoty przysługujących świadczeń rodzinnych (234,58 zł), tym samym przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma w sprawie zastosowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z wydana decyzją, ponieważ został dokonany błąd w obliczeniach, do których zostały przyjęte niewłaściwe kwoty. Skarżąca w skardze przedstawiła swój sposób wyliczenia dochodu. Ponadto powołała się na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako: ,,p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.). Zaskarżona decyzja, wydana w trybie odwoławczym, oparta została o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Takie rozstrzygnięcie jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, jak też w wyniku dokonania przez organ odwoławczy oceny, która - co do istoty sprawy - uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 K.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji, jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10.12.2014 r., II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 17.05.2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Ponadto, postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie sprawy, ma na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. To wymaga natomiast jej ponownego rozpoznania, rozważenia i dokonania ponownej oceny. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać oceny w kontekście wszystkich istotnych okoliczności istniejących na dzień wydania przez niego decyzji i w tym zakresie także dokonać ustaleń, co do okoliczności podnoszonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym oraz odnieść się do argumentów odwołania. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, trzeba mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy i to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z 5.03.2013 r., II OSK 244/13, LEX nr 1305548, wyrok NSA z 26.01.2011 r., I OSK 1305/10, LEX nr 969436). W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (por. wyroki WSA w Opolu z 6.02.2014 r., II SA/Op 525/13 i z 25.09.2015 r., II SA/Op 276/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przedstawionych uwag stwierdzić trzeba, że dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konieczne jest, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, ustalonego na podstawie wszystkich istotnych okoliczności. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W myśl art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu. W kontrolowanej sprawie naruszenie przywołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego nastąpiło właśnie na skutek braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w swej istocie sprowadzało się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lapidarnego i nie popartego żadnymi konkretnymi rozważaniami ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Ponownie podkreślić należy doniosłą rolę, jaką spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 8 i art. 11 K.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w niniejszej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest decyzja organu odwoławczego, ocena w zakresie zarzutów odwołania zostałaby w istocie przerzucona na Sąd. Mając na uwadze powyższe w pełni należy się zgodzić z zarzutami skargi, że podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego nastąpiło bez dokonania ustaleń, co do okoliczności faktycznych i bez wszechstronnej oceny stanu faktycznego, która uwzględniałaby cały zgromadzony materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało tym samym z naruszeniem zasad procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. W konsekwencji SKO nie przeprowadziło prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i z tych względów, wobec naruszenia zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 K.p.a., a w związku z tym także art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., zaskarżoną decyzję należało uchylić. Stwierdzone wadliwości proceduralne przy jej wydaniu mogły mieć, bowiem wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Merytoryczna kontrola tej decyzji przez Sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W przeciwnym razie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu w zakresie przesłanek uwzględnionych przez organ. SKO w treści swej decyzji ograniczyło się w głównej mierze do zacytowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast skarżąca w odwołaniu od zaskarżonej decyzji zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu, co w skardze jeszcze bardziej uszczegółowiła. Poza tym wyraźnie zaakcentowała swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Z argumentów wynikających z odwołania i skargi wynika bowiem, że przedmiotowe świadczenia stanowiły ważny element budżetu domowego skarżącej. Dlatego sposób wyliczenia dochodu przez organ winien być dokonany w sposób nie tylko precyzyjny, ale i klarowny, tak aby nie było wątpliwości dlaczego dane świadczenie już się nie należy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ dokonał takiego wyliczenia w sposób chaotyczny, pobieżny. Tym bardziej, że w decyzji wydanej przez organ I instancji z dnia [...] listopada 2017 r. przyznającej skarżącej świadczenie w formie zasiłku rodzinnego w oparciu o art. 107 § 4 K.p.a. odstąpiono od jej uzasadnienia, ponieważ uwzględniała ona w całości żądanie strony. Skarżąca nie miała, więc porównania wysokości dochodu przyjętego w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. z wysokością dochodu przyjętego w zaskarżonej decyzji SKO. Istotną okolicznością mająca wpływ na wysokość wyliczonego dochodu była kwestia wysokości zasiłku opiekuńczego wypłaconego skarżącej, przy czym na co należy zwrócić uwagę w aktach sprawy administracyjnych znajdują się dwa pisma ZUS-u z dnia [...] maja 2018 r. i [...] czerwca 2018 r., które powinny w swej treści, zgodnie ze wskazaniami w nich zawartymi, obejmować całość kwoty zasiłku opiekuńczego wypłaconego skarżącej w miesiącu kwietniu. W tych okolicznościach nie wiadomym jest dlaczego pismo z dnia [...] maja 2018 r. nie wskazywało na całość zasiłku wypłaconego w miesiącu kwietniu, co zostało ujęte dopiero w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. i czy było to wynikiem błędu organu czy też przyjętego sposobu liczenia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego, samodzielnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a. SKO winno również ustosunkować się do wyliczeń skarżącej zawartych w odwołaniu i skardze oraz wyraźnie wyartykułować zmianę, która spowodowała pozbawienie skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego.