IV SA/Wa 3618/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skarg T. S.A. z siedzibą w [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz T. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2015 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2002 r. nr [...] dotyczącej uzgodnienia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] zlokalizowanej w [...] osiedle [...]. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Główny Inspektor Sanitarny przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z 1 grudnia 2014 r., uzupełnionym pismami z 14 lutego 2015 r., 23 lutego 2015 r., 13 kwietnia 2015 r., Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] wystąpiła do Głównego Inspektora Sanitarnego o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2002 r. dotyczącej uzgodnienia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [....] nr [...], zlokalizowanej w [...], osiedle [...]. W uzasadnieniu wniosku Wspólnota zarzuciła, że decyzja z [...] października 2002 r. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, polegająca m. in. na poświadczeniu nieprawdy, co do okoliczności rzeczywistego otoczenia stacji. Dodatkowo, Wspólnota podniosła, że uzgodniony powyższą decyzją projekt budowlany niesie ze sobą bardzo poważne ryzyko zagrożenia zdrowia i życia ludzi poprzez emitowanie ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego przez zrealizowaną według niego stację bazową telefonii komórkowej. Główny Inspektor Sanitarny rozpoznając powyższy wniosek decyzją z [...] maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2002 r., a następnie, po rozpatrzeniu wniosków Spółki [...] S. A. i Wspólnoty o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] maja 2015 r. Z ustaleń organu wynika, że kwestionowana decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2002 r. została wydana m. in. w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), na podstawie informacji zawartych w projekcie budowlanym oraz raporcie oddziaływania na środowisko przedmiotowej stacji. W myśl tego przepisu, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, decyzję, o której mowa w art. 46 ust. 4, wydawało się, z zastrzeżeniem ust. 4, po uzgodnieniu z organem określonym w art. 57, gdy dotyczyło to decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 i 2 (art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska), tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym albo decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagało, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy do grupy przedsięwzięć emitujących pola elektromagnetyczne. Na mocy przepisu art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 12 ust. 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obowiązujących na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska) przedmiotowe przedsięwzięcie wymagało dokonania uzgodnienia z wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Realizacja przedsięwzięcia jednak nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z wymogami ówcześnie obowiązującego prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że Urząd Miasta [...], Wydziału Architektury Geodezji i Budownictwa w piśmie z [...] grudnia 2002 r. nr [...], na podstawie art 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zawiadomił, że przyjął do wiadomości zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na montażu urządzeń stacji bazowej nr [...], cyfrowej telefonii komórkowej sieci [...], montażu 6 anten sektorowych UMTS, 3 anten DB i 2 anten radiolinii oraz konstrukcji wsporczej - wieży kratowej o wys. 9,78 m, a także obudowy na urządzenia sterujące - na dachu budynku przy ul. [...]. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b powyższej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymagało m.in. wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej 3 m. Pozwolenia na budowę nie wymagało natomiast, stosownie do przepisów art. 29 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy, wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Biorąc pod uwagę przywołane powyżej przepisy oraz rzeczywisty tryb realizacji przedmiotowej inwestycji bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, organ orzekający w sprawie stwierdził, że kwestionowana decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2002 r. została wydana bez podstawy prawnej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], przed wydaniem kwestionowanej decyzji, nie wyjaśnił, czy dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem będzie wymagane wydanie pozwolenia na budowę, czym naruszył przepisy proceduralne art. 7 k.p.a., wydając w konsekwencji decyzję bez podstawy prawnej. Tym samym, Główny Inspektor Sanitarny nie stwierdził naruszenia przepisów art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów "naruszenia art. 6 w związku z załącznikiem I pkt 20, art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska" organ wskazał, że przepisy Konwencji z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. zostały zatwierdzone przez Radę Unii Europejskiej decyzją Rady z 17 lutego 2005 r. w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (2005/370/WE) w dniu 17 lutego 2005 r., a więc po dacie wydania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] kwestionowanej decyzji z [...] października 2002 r. Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w decyzji własnej z [...] maja 2015 r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...] S.A. z siedzibą w [...] i Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] z siedzibą w [...]. [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2002 r. została wydana bez podstawy prawnej. Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] z siedzibą w [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 6 w związku z załącznikiem I pkt 20, art 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska obowiązującej w Polsce od dnia 16 maja 2002 r. (Dz.U. 2003 r. Nr 78, poz. 706) w związku z art. 46 ust. 4 pkt 2 w powiązaniu z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska; 2. art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu zgłoszenia inwestycji poprzez ich przywołanie, pomimo że nie miały one zastosowania w niniejszej sprawie; 3. art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, albowiem ustawa Prawo budowlane nie dopuszczała możliwości istnienia samodzielnych urządzeń, które wraz z innymi elementami stanowiły zespół urządzeń tym bardziej, że organ nie wskazał nawet czy uznał za urządzenia maszty czy anteny oraz czym są inne elementy w świetle konkretnego przepisu ustawy prawo budowlane; 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z powodu tego, że nie mógł on wydać decyzji z uwagi na brak uprawnień ustawowych i to w sytuacji, w której stanowisko GIS rażąco narusza prawo albowiem taki obowiązek istniał. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] maja 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2002 r. dotyczącej uzgodnienia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], zlokalizowanej w [...] osiedle [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nieważnościowego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek wadliwej oceny dowodów i dokonania na ich podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2002 r. została wydana na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) oraz informacji zawartych w projekcie budowlanym i raporcie oddziaływania na środowisko przedmiotowej stacji. Z uzgodnionego decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2002 r. projektu budowlano-wykonawczego wynika, że dotyczy on montażu stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] zlokalizowanej na dachu czterokondygnacyjnego o wysokości ok. 15,5 m budynku przy ul. [...] w [...] polegającej na montażu jednej stalowej wieży kratowej o wys. 9,78 m oraz instalacji na tej wieży sześciu anten sektorowych [...], trzech anten [...], trzech anten radiolinii, ułożeniu na dachu dróg kablowych oraz posadowieniu kontenera technicznego dla urządzeń sterujących. Inwestor, [...] Sp. z o.o. w [...] (obecnie [...] S.A. w [...]) dokonała w Urzędzie Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2002 r. zgłoszenia zamiaru montażu ww. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu z daty dokonania ww. zgłoszenia, tego rodzaju inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, nie była bowiem objęta treścią art. 29 tej ustawy, w którym to ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący budowy oraz roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Przewidział m. in., w art. 29 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi tego rodzaju zamierzenia, stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest bowiem urządzeniem związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego korzystania zgodnie z przeznaczeniem. Jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż przedmiotowa inwestycja nie mogła być zrealizowana bez uzyskania przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 529/15 i wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., sygn.. akt II OSK 2775/15). Przedmiotowe przedsięwzięcie jako należące do grupy przedsięwzięć emitujących pola elektromagnetyczne, zgodnie z art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji uzgadniającej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wymagało uzyskania uzgodnienia z wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ nieprawidłowo uznał, że realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...]. w [...]. nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym nieuzasadnione jest stanowisko organu, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2002 r. dot. uzgodnienia projektu budowlanego stacji telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w [...]. została wydana bez podstawy prawnej, skoro zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2002 r., decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaje się, z zastrzeżeniem ust. 4, po uzgodnieniu z powiatowym inspektorem sanitarnym. Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że skoro przepisy Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, zostały zatwierdzone przez Radę Unii Europejskiej decyzją Rady z 17 lutego 2005 r. w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (2005/3 70/WE) w dniu 17.02.2005 r., a więc po dacie wydania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] kwestionowanej decyzji z [...] października 2002 r., to nie zostały one naruszone w tym postepowaniu. Mając powyższe na uwadze, Sad uznał, że organ w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2002 r. została wydana bez podstawy prawnej. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.