II SA/Op 214/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 26 lutego 2018 r., Nr XLVII/370/2018 w przedmiocie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw w zakresie administracji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE W dniu 26 lutego 2018 r. Rada Miejska w Gogolinie podjęła - na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., w zw. z art. 52 ust. 15 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), zwanej dalej ustawą - uchwałę Nr XLVII/370/2018, w sprawie upoważnienia do załatwiania indywidulnych spraw w zakresie administracji publicznej. W uchwale Rada Miejska upoważniła dyrektora Publicznego Przedszkola nr 3 im. Karlika i Karolinki w Gogolinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie dotyczącym opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w placówkach prowadzonych przez Gminę Gogolin oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w tych placówkach w oparciu o ustawę o finansowaniu zadań oświatowych (§ 1). Rada powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Gogolina (§ 2) oraz postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 3). W dniu 28 lutego 2018 r. (data wpływu) uchwała została przekazana do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru. Pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 39 ust. 4 u.s.g. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy, wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego określa rada gminy w formie uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego. Z kolei w myśl art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59), wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor placówki w porozumieniu z organem prowadzącym, w drodze czynności materialno-technicznej. Dalej, dokonując wykładni art. 52 ust. 15 ustawy, Wojewoda podkreślił, że wymienione w nim opłaty stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W opinii organu nadzoru, odesłanie do art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, zawarte w przywołanym przepisie, zostało dokonane wyłącznie w celu określenia charakteru prawnego pobieranych opłat. W konsekwencji Wojewoda uznał, że opłata za pobyt i wyżywienie dziecka w przedszkolu nie mieści się w pojęciu "indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", a zatem opłaty te nie powinny być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem upoważnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g., może być "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", a pojęcie to stanowi synonim użytego w art. 1 K.p.a. określenia "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej". Nawet jeżeli przyjąć, że rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej może nastąpić w drodze czynności, które nie przybierają formy decyzji czy postanowienia, to niewątpliwie czynności takie dotyczyć muszą imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Ponadto Wojewoda dostrzegł, że przepisy ustaw szczególnych mogą wyłączyć możliwość upoważnienia, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g. I tak jest właśnie w rozważanym przypadku, ponieważ w art. 59 ust. 9 ustawy przewidziano, że organ prowadzący przedszkole umocowany jest do udzielania ulg na warunkach określonych przez radę gminy oraz umocowany jest (zdanie drugie ww. przepisu) do udzielania stosowanego upoważnienia w tym zakresie dyrektorowi szkoły lub przedszkola. W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że rada gminy nie posiada delegacji do udzielania dyrektorowi przedszkola upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw w zakresie ustalania opłat za pobyt i wyżywienie dziecka w przedszkolu. W ocenie strony skarżącej, regulacje zawarte w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, określające organy właściwe do ustalania wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i wyżywienie w przedszkolach oraz sposób ustalania tych opłat, należy uznać za odrębne przepisy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a ustalanie wysokości opłaty za pobyt w przedszkolu ma charakter wyłączenie czynności materialno-technicznych i nie przybiera formy decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Gmina Gogolin wniosła o oddalenie skargi. Zwróciła uwagę na zmianę ustawy o finasowaniu zadań oświatowych, dokonaną ustawą z dnia 27 października 2017 r., zwłaszcza w zakresie ustalania i pobierania opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie. Gmina podniosła, że zmiana charakteru tych opłat z cywilnoprawnych na publicznoprawne miała być odpowiedzią na oczekiwania jednostek samorządu terytorialnego. Do art. 52 ustawy dodano ust. 15 przesądzający, że przedmiotowe opłaty stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3 pkt 4 tej ostatniej ustawy, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa; natomiast od ich decyzji przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Umarzanie, odraczanie i rozkładanie na raty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym określa przepis art. 64. Gmina zwróciła też uwagę na art. 66, który stanowi, że do egzekucji należności mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto art. 67 wypowiada się na temat stosowania przepisów K.p.a. i Ordynacji podatkowej w sprawach niepodatkowych należności budżetowych. Zakładając, że choćby zwolnień od opłat należy dokonywać w drodze decyzji administracyjnych, to - zdaniem Gminy - na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. winno być to scedowane na dyrektorów placówek wychowania przedszkolnego. Końcowo Gmina powołała się na wynikającą z art. 18 ust. 1 u.s.g. ustawową zasadę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy jako organu stanowiącego. W przekonaniu Gminy, z uwagi na brak wyraźnego wskazania na gruncie art. 52 ust. 2 ustawy konkretnego organu władnego udzielić stosownych upoważnień, w powiązaniu z powyżej wskazanymi normami prawnymi oraz ogólną zasadą domniemania kompetencji rady, stosownego upoważnienia - jak w niniejszej sprawie - winna udzielić dyrektorom rada miejska. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymała skargę. Natomiast pełnomocnik organu wyraziła stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dodać też należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Wojewody jest uchwała Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie upoważnienia do załatwiania indywidulnych spraw w zakresie administracji publicznej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uchwała ta, jako podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., posiada charakter aktu prawa miejscowego, gdyż stanowi ona źródło przekazania kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej innemu organowi, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw. Przedmiotowa uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie Opolskiemu, a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., dlatego skargę trzeba uznać za skuteczną. Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 101-102). W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając powyższe, Sąd zobowiązany był do zbadania przede wszystkim, czy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, ponieważ ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organy jednostek samorządu terytorialnego muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, wskazujący, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle dokonanych rozważań o charakterze ogólnym, w ocenie Sądu, podzielić należy pogląd organu nadzoru, że podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mógł stanowić powołany przez Radę Miejską w Gogolinie art. 39 ust. 4 u.s.g., wedle którego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Przytoczony przepis dopuszcza ogólnie udzielanie przez rady gmin upoważnień do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, nie określając ich przedmiotu. Jak trafnie dostrzegł Wojewoda, przepisy ustaw szczególnych mogą wyłączyć możliwość upoważnienia, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, ponieważ kwestie objęte materią zaskarżonej uchwały, a dotyczące ustalania opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego określone zostały w ustawie finansowaniu zadań oświatowych (cyt. wyżej, zwana w skrócie "ustawą"). Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy, rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonym przez gminę: 1) publicznym przedszkolu i oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe; 2) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla publicznych przedszkoli na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe. Z kolei art. 52 ust. 2 ustawy stanowi, że rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w ust. 1. Ponadto art. 52 ust. 9 zd. 1 ustawy przewiduje, że organ prowadzący publiczne przedszkole, szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi i inną formę wychowania przedszkolnego, niepubliczne przedszkole, o którym mowa w art. 17 ust. 1, niepubliczną szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi, o której mowa w art. 19 ust. 1, lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 21 ust. 1, zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy na podstawie ust. 2. Omawiana ustawa poprzez odesłanie zawarte w art. 52 ust. 12 do art. 106 ustawy - Prawo oświatowe reguluje również zagadnienie ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego. W świetle przytoczonych przepisów, w ocenie Sądu, nie może być wątpliwości, że ustalanie spornych opłat - w odróżnieniu od zwolnienia z tych opłat - nie następuje w drodze decyzji administracyjnych, czy czynności skierowanych do konkretnego podmiotu i dotyczących jego prawa lub obowiązków. Ustalenie opłat ma zatem jedynie charakter technicznego wyliczenia ich wysokości. Powyższej oceny nie może zmienić - jak próbowała dowodzić Gmina - zmiana ustawy, polegająca na określeniu w ust. 15 art. 52, że opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jak słusznie stwierdził Wojewoda, zawarte w tym przepisie odesłanie do art. 60 pkt 7 ma wyłącznie na celu określenie charakteru spornych opłat. Zdaniem Sądu, nie jest również zasadny pogląd wyrażony w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały, że z uwagi na tę zmianę art. 52 ustawy pobieranie opłat wymaga wydania decyzji administracyjnej, stosownie do art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych. Wykazano już wcześniej, że przepisy ustawy i odpowiednio stosowane przepisy ustawy Prawo oświatowe nie nakazują wydawania decyzji w przypadku spornych opłat, co oznacza, że art. 61 ustawy o finansach publicznych nie znajduje zastosowania. W podsumowaniu podkreślić raz jeszcze trzeba, że będąca organem uchwałodawczym Rada Miejska w Gogolinie, podejmując kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę, nie działała w zgodzie z przepisami prawa. Natomiast, jak sygnalizowano już wyżej, fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu administracji miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że wskazany przez Radę art. 39 ust. 4 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy do przekazania dyrektorowi przedszkola przedmiotowych kompetencji. Powyższe świadczy o istotnym naruszeniu prawa przez Radę, a to skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.