II SA/Po 307/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędzia WSA Bożena Popowska (spr) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.S. kwotę 757-,zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski UZASADNIENIE M. S., zamieszkały w P. przy ul. [...], pismem z dnia [...]04.2006 r. dokonał zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia budowy wiaty drewnianej o powierzchni całkowitej 25 m kw.: o rozmiarach: 2,20 m wysokość; 4,15 m szerokość i 6,00 m długość. Dnia [...]05.2006 r. Strona uzupełniła ww. zgłoszenie. W dniu [...] 05.2006 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta pisemnie potwierdził przyjęcia zgłoszenia, wskazując, iż zgłoszone roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. W dniu [...] 08.2006 r. Pani R.K., zamieszkała w P. przy ul. [...], złożyła sprzeciw wobec rozpoczętej przez Pana M.S. budowy obiektu na granicy z Jej posesją, podając, iż narusza ona przepisy Prawa budowlanego. W dniu [...] 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej Powiatowy Inspektor) sporządził Protokół kontroli [...] w sprawie wiaty w P. przy ul. [...]. W Protokole stwierdzono, iż wiata ma inne wymiary niż wskazane w zgłoszeniu; jej powierzchnia przekracza 25 m kw. W dniu [...]11.2006 r. Powiatowy Inspektor wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy przez Pana M.S. wiaty na ul. [...] w P . W dniu [...] Organ ten wydał postanowienie Nr [...] o wstrzymaniu inwestorowi Panu M.S. prowadzenia robót w zakresie budowy wiaty w P. przy ul. [...] i nałożeniu obowiązku dostarczenia, w terminie 90 dni od doręczenia postanowienia, wymienionych dokumentów. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor wydał decyzję Nr [...] nakazującą M.S. rozbiórkę wiaty o wymiarach 5,48 x 9,59 m, wzniesionej w P. przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej Prawo budowlane). W uzasadnieniu wskazano, iż zbadano akta Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta . Pomimo upływu terminu wskazanego w postanowieniu Nr [...], inwestor nie spełnił nałożonych obowiązków. W dniu [...]01.2008 r. M.S. wniósł od ww. decyzji odwołanie. Podniósł następujące argumenty: zgodnie z postanowieniem Nr [...], budowa została wstrzymana. Skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta o warunki zabudowy. W Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta poradzono, by zgłosił wybudowanie 2 wiat, każda po 25 m kw. "Zgodnie z tym (...)" Odwołujący się rozebrał istniejącą konstrukcję, dnia [...]06. 2007 r. zgłosił i - wobec braku sprzeciwu - wykonał [...]07.2007 montaż konstrukcji 2 wiat o pow. 25 m kw. każda. Wobec powyższego, Odwołujący się nie widzi podstaw do rozbiórki. W dniu [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nr [...] z [...] r. W uzasadnieniu Organ podniósł, iż Strona nie przedstawiła żadnych dokumentów, ani wskazanych w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] r., ani potwierdzających rozebranie "istniejącej konstrukcji" oraz zgłoszenia zamiaru budowy 2 wiat o pow. 25 m kw. każda. W skardze z dnia [...]03.2008 r. wniesiono o uchylenie decyzji Organów II i I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: brak odniesienia się do argumentów w odwołaniu, a także że nie ustalono stanu faktycznego, nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego oraz że nierzetelnie oceniono zebrane dowody. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje ustalenia i uznając rozstrzygnięcie za prawidłowe. Postanowieniem z 5.06.2008 r. WSA w Poznaniu oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując m.in. na brak wykazania przesłanek wymienionych w art. 61 par. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ppsa). Zgodnie z art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie należy przyznać rację Skarżącemu, który zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego. Decyzja Organu II instancji narusza przede wszystkim jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, mianowicie zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 kpa i znajdującą wyraz także w art. 138 kpa. W myśl tej zasady, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spawy administracyjnej jest poważnym naruszeniem prawa. Sprawa winna być zatem dwukrotnie rozpoznawana. Oznacza to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; w konsekwencji przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Przy czym organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną, rozstrzygnięta przez organ I instancji, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. (patrz. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C. H. Beck, warszawa 2002, wydanie 4, s. 92-93 oraz s. 579). W niniejszej sprawie - w związku z naruszeniem, przez Organ II instancji, reguł dwuinstancyjnego postępowania, dotyczących ponownego rozpoznania sprawy - doszło także do naruszenia kolejnych przepisów procesowoprawnych: art. 7, 77, 80, 81 oraz 107 par. 3 kpa. Jak wynika z akt sprawy, Organ II instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego i nie doprowadził do pełnych ustaleń stanu faktycznego. Organ w ogóle nie odniósł się do argumentów Skarżącego, podniesionych w odwołaniu i nie podjął obowiązku dokonania w tym zakresie ustaleń. Organ stwierdził tylko, iż Skarżący nie dostosował się do nakazu sformułowanego w postanowieniu Powiatowego Inspektora z [...]. W postanowieniu tym Organ I instancji wstrzymał prowadzenia robót oraz nałożył obowiązek dostarczenia - w terminie 90 dni – wymienionych dokumentów, w tym ostatecznej - w dniu wszczęcia postępowania - decyzji o warunkach zabudowania i zagospodarowania terenu. Organ II instancji poprzestał na konstatacji, że żądanych dokumentów nie przedstawiono, oraz że nie przedstawiono dowodów, dokumentujących fakty wskazane w odwołaniu. Na tej podstawie Organ stwierdził: "Powyższe wskazuje, iż inwestor nie podjął żadnych czynności zmierzających do doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z Prawem budowlanym." Z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić, bo stanowi ono nadinterpretację działań Inwestora. W istocie można mówić o braku dostarczenia przez Inwestora żądanych dowodów i o tym, że Inwestor nie wykazał należytej staranności w udokumentowaniu przed organem nadzoru zmian w zakresie inwestycji, w porównaniu z pierwotnym zamiarem budowy wiaty. Natomiast Organ pominął swoje obowiązki wynikające z wyżej przytoczonych przepisów kpa. W efekcie Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, z obrazą wymienionych przepisów. Zdaniem Sądu, stan sprawy takiego rozstrzygnięcia nie uzasadniał. Wobec nowych okoliczności faktycznych sprawy, podniesionych w odwołaniu, należało uzupełnić postępowanie dowodowe. W myśl art. 136 kpa: "Organ odwoławczy może przeprowadzić (...) dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję." Dopiero dokonanie pełnych ustaleń, dotyczących stanu faktycznego i prawnego w dniu wydania decyzji ostatecznej, umożliwia Organowi II instancji rozstrzygnięcie merytoryczne. Natomiast, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to, zgodnie z pkt 2 par. 2 art. 138 kpa , Organ II instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W niniejszej sprawie Organ II instancji z żadnej z tych możliwości nie skorzystał, wbrew regułom prawidłowego rozpoznawania i rozstrzygania spraw, zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym sprawy obowiązującym w dniu wydania decyzji. Należy zauważyć, że już w dacie wydania przez Powiatowego Inspektora decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty bez wymaganego pozwolenia, tj. w dniu [...] r., stan faktyczny sprawy, według wyjaśnień Skarżącego, był inny, aniżeli w dniu wydania przez ten Organ postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót i nałożeniu obowiązku dostarczenia - w terminie 90 dni - wymienionych dokumentów, tj. w dniu [...] 2007 r. Faktem jest, iż Organ I instancji zastosował wobec Skarżącego art. 10 kpa, informując pismem z [...] września 2007 r. o prawie do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i żądań. Z akt sprawy nie wynika, by Skarżący skorzystał z ww. możliwości. Nie mniej, wskazać trzeba, że między wspomnianym wezwaniem a wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej minęły 4 miesiące, a zatem stan faktyczny sprawy mógł się zmienić. Tymczasem, co podkreślano, przepisy wymagają, by decyzja podejmowana była zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym sprawy, obowiązującym w dniu wydania decyzji. Jest to podstawowy wymóg zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa." (patrz. literatura wskazana j.w. s. 66). Wiąże się to także z obowiązkiem uwzględniania słusznego interesu obywatela i interesu społecznego. Warto dodać, iż 06 grudnia 2008 r. weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego (Dz.U. Nr 206, poz. 1287), będąca konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. (sygn. P 37/06), orzekającego, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie: "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oba Organy powoływały się na ww. przepisy. Ponownie rozpoznając sprawę, Organ dokona pełnych ustaleń faktycznych, uwzględniając wskazówki zawarte w uzasadnieniu, podejmując stosowne do nich rozstrzygnięcie. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 par. 1 lit. c ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. W kwestii wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ppsa oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). /-/ B.Popowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski MK