VI SA/Wa 1567/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], Zarząd Dróg Miejskich ustalił karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego o pow. 55,00 m2 w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...] w dniach [...] - [...] czerwca 2005 r. w kwocie 1200,00 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO") po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. B. ("skarżący, "strona") utrzymało ww. decyzję w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO. W obszernym uzasadnieniu ponowił argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Nadal więc kwestionował zasadność nałożenia kary, wskazywał na problem przedawnienia. Wadliwości decyzji upatrywał w tym, że organ który ją wydawał działał nielegalnie. Ponadto zaakcentował rozbieżność w ustaleniu stanu faktycznego przez organ I instancji i organ odwoławczy, gdyż w decyzji SKO opisany jest zupełnie inny przypadek, a mianowicie nałożenie kary za składowanie kontenerów gdy tymczasem sprawa dotyczy ułożenia kabla światłowodowego. Wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 425/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2007 r. Sąd za zasadny uznał zarzut strony, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przytoczono stan faktyczny nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy. Protokół kontroli z dnia [...] lipca 2005 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...], a także decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] jednoznacznie wskazują, że w sprawie chodzi o nielegalne zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przekopu liniowego oraz położeniu kabla teletechnicznego, a nie zajęcie pasa polegające na złożeniu kontenerów na chodników. Sąd wyjaśnił następnie istotę postępowania odwoławczego wskazując, że rolą organu w takim postępowaniu jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie jedynie kontrola decyzji organu pierwszej instancji, czy też rozpatrzenie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ww. wyroku Sąd nie podzielił zaś argumentacji skarżącego odnoszącej się do kwestionowania umocowania dla organu pierwszej instancji do wydania decyzji z upoważnienia Prezydenta [...] – K. M. Po prawie 10 latach od wydania i doręczenia organowi ww. wyroku wydana została zaskarżona w sprawie decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...]. SKO, działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] listopada 2006 r. ustalającą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego o pow. 55,00 m2 w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...] w dniach [...] – [...] czerwca 2005 r., w kwocie 2200,00 zł. W uzasadnieniu ww. decyzji organ - po przedstawieniu przepisów, jakie mają w sprawie zastosowanie - wskazał, że odwołujący się nie posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu ułożenia kabla teletechnicznego (światłowodu). Okoliczność ta została jednoznacznie stwierdzona w protokole z dnia [...] lipca 2005 r. Protokół stwierdza powierzchnię zajęcia pasa drogowego oraz okres tego zajęcia. Protokół został podpisany przez odwołującego się. Władającym terenem (dz. ew. [...]--) jest Zarząd Dróg Miejskich. Organ wyjaśnił przy tym, że w sprawie nie doszło do przedawnienia, bowiem w myśl art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Przedawnienie w rozumieniu art. 40d ust. 3 u.d.p. dotyczy terminu wykonania decyzji ostatecznej (termin uiszczenia kary), a nie orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Jak dalej wskazano także opłata została wyliczona prawidłowo w oparciu o uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Stąd, w ocenie SKO, organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, bowiem prawidłowo ustalił i wyliczył karę pieniężną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan P. B. wniósł o uchylenie ww. decyzji SKO, uznanie nieskuteczności decyzji [...] o nałożeniu kary 2200 zł oraz o stwierdzenie przedawnienia obowiązku uiszczenia kary, nawet gdyby była nałożona prawidłowo. W uzasadnieniu wskazał na przewlekłość postępowania przed SKO, jak również niepoinformowanie go o tym postępowaniu i uniemożliwienie mu udziału w nim. Wskazał także, że SKO w ogóle nie odniosło się do jego zarzutów zawartych w odwołaniu, w którym zakwestionował: - jurysdykcję ZDM nad terenem, na którym wykonywane były roboty (nie był to pas drogowy), - nieważność nałożenia kary ponieważ od daty wykonania robót do momentu nałożenia kary minął czas dłuższy niż rok. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej "p.p.s.a.". Analizowana pod ww. kątem skarga Pana P. B. jest uzasadniona albowiem zaskarżona decyzja SKO narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi przepis art. 40 ust. 12 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zaś zasadniczą kwestią sporną w tej sprawie jest prawidłowość ustaleń organu co do przebiegu pasa drogowego ul. [...] w [...] w rejonie ul. [...] w dniach [...] - [...] czerwca 2005 r. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji miał na uwadze istotę kary administracyjnej, jaką jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06). W świetle powyższego podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było jednoznaczne ustalenie, czy faktycznie zajęty został pas drogowy drogi publicznej, w jaki sposób to nastąpiło, przez kogo i w jakim okresie. Jeśli zaś w ww. kwestiach strona zgłaszała wątpliwości, to rzeczą organu było wykazać ich niezasadność przy pomocy dostępnych środków dowodowych. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie tak się nie stało. Zauważyć należy, że według art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie przyjmuje się, że dowód na okoliczność bezprawnego zajęcia pasa drogowego nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony - linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś - kolizję z tymi liniami umieszczonego w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia pasa drogowego. Co oczywiste, ustalenia organu wynikające z decyzji w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia również muszą odwoływać się do tego właśnie dowodu. W celu więc wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (np.: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08). W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że kabel teletechniczny (światłowód) w okresie wynikającym z zaskarżonej decyzji umieszczony został przez skarżącego w pasie drogowym. W ocenie Sądu powyższe ustalenia nie wynikają jednak z akt sprawy. W szczególności nie wynika z nich przebieg spornego pasa drogowego. Co więcej, na żaden bezpośredni dowód w tym zakresie nie powołują się w wydanych decyzjach same organy. Przecież z dokumentu pn. "Wykaz działek ewidencyjnych" stan na dzień [...] czerwca 2005 r. takie prawnie doniosłe okoliczności wprost nie wynikają. Fakt, że działka nr [...] pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w [...] sam w sobie nie oznacza, że cała ww. działka stanowi pas drogowy. Znikomą moc dowodową w analizowanym zakresie ma również nieautoryzowany przez organ fragment mapy odcinka ul. [...] z naniesionymi liniami wyznaczającymi granice działki (linia zielona), przebieg kabla (linia czerwona) oraz granice terenu, który należy do jurysdykcji ZDM (linia niebieska). Sąd stwierdza zatem, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie ustalić, czy ułożenie kabla teletechnicznego (światłowodu), o którym mowa w zaskarżonej decyzji, nastąpiło w pasie drogowym ul. [...] w [...] w rejonie ul. [...] w dniach [...] -[...] czerwca 2005 r. Sąd wskazuje, że argumentacja organu w zakresie przebiegu tego pasa odwołująca się do danych z dokumentu "Wykaz działek ewidencyjnych" jest niewystarczająca. Tak więc w ponownym postępowaniu organ - mając na względzie zasady legalizmu - wskaże, na jakiej podstawie ustalono przebieg pasa drogowego, tj. w jakim akcie prawnym ma umocowanie przebieg pasa drogowego w okresie, za który nałożono karę na skarżącego. Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy swojego rozstrzygnięcia. Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Podnieść należy, iż zasady ogólne postępowania są nie tylko postulatem ustawodawcy wobec tych organów, ale także przesłanką oceny ich działania, w wyniku której może dojść do uchylenia decyzji administracyjnej, nawet jeżeli w toku postępowania nie naruszono innych przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2002 r., sygn. akt III SA 3390/00, Mon. Pod. 2002, nr 9, poz. 33). W tych okolicznościach należy stwierdzić, że naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów postępowania - a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a nadto art. 80 k.p.a. - jest na tyle istotne, że musiało skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd wskazuje, że organ w tej sprawie naruszył także przepis art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań wynikających z wyroku tut. Sądu z dnia 15 maja 2007 r., VI SA/Wa 424/07, który już wtedy uznał, że poprzednio wydana w tej sprawie decyzja SKO została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd wyjaśnił także istotę postępowania odwoławczego wskazując, że organ w tym postępowaniu jest zobowiązany do ponownego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a w razie konieczności do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a), co w efekcie ma doprowadzić do wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, które wyeliminuje ewentualne wady decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Tak ukształtowany zakres postępowania odwoławczego jest wyrazem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. zgodnie z którą obywatel ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jego sprawy przez kompetentny organ władzy państwowej. W tej zaś sprawie, tj. o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, podstawowa okoliczność związana z przebiegiem pasa drogowego - mimo że strona w postępowaniu administracyjnym dążyła do wyjaśnienia tej kwestii - nie została prawidłowo ustalona. Wobec zaś niewykazania przebiegu pasa drogowego w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi oraz dokonywanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. jest przedwczesne. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 200 ww. ustawy orzekł o kosztach.