II OW 154/12

SENTENCJA Dnia 18 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Bydgoskiego z dnia 31 sierpnia 2012 roku o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Bydgoskim a Marszałkiem Województwa Kujawsko – Pomorskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Gminnego Zakładu Komunalnego w Żołędowie w sprawie wydania w formie decyzji – zgody na zamknięcie składowiska odpadów postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. Starosta Bydgoski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Marszałkiem Województwa Kujawsko - Pomorskiego poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Gminnego Zakładu Komunalnego w Żołędowie (dalej jako "Zakład"), w sprawie wydania - w formie decyzji - zgody na zamknięcie składowiska odpadów w m. Żołędowo, gm. Osielsko. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że wnioskiem z dnia 25 października 2011 r., Gminny Zakład Komunalny w Żołędowie wystąpił z prośbą o wydanie w drodze decyzji zgody na zamknięcie przedmiotowego składowiska odpadów komunalnych w trybie art. 54 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm. - dalej jako "ustawa o odpadach"). Pismem z dnia 21 listopada 2011 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Konieczność uzupełnienia wniosku związana była m. in. z tym, iż w przedłożonej dokumentacji brak było pewnych szczegółowych informacji, które pozwoliłby rozstrzygnąć kwestię organu właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. W szczególności - istotnymi parametrami, które pozwalałby ustalić organ właściwy do rozpoznania tej sprawy są: pojemność całkowita składowiska (wyrażona w tonach) oraz ilość odpadów jaka mogła być przyjmowana na składowisku na dobę (również wyrażona w tonach). W odpowiedzi Gminny Zakład Komunalny w Żołędowie wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania na wniosek strony, uzasadniając to koniecznością skompletowania dokumentacji dotyczącej zamknięcia składowiska, a także koniecznością wykonania badania gazu składowiskowego oraz określenia możliwości prowadzenia monitoringu składowiska. Jednocześnie Zakład wskazał, że wymienione badania i opinie zostaną wykonane w formie aneksu do przeglądu ekologicznego składowiska, który zostanie uwzględniony w ostatecznej wersji wniosku o zamknięcie przedmiotowego składowiska. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2011 r. Starosta zawiesił postępowanie. Następnie pismem z dnia 6 lipca 2012 r. Zakład wniósł o podjęcie postępowania. Wraz z wnioskiem pismem przedłożono nowe opracowanie stanowiące "skonsolidowaną i uzupełnioną wersję wniosku o zamknięcie gminnego składowiska odpadów w Żołędowie". Postanowieniem z dnia 10 lipca 2012 r. podjęto postępowanie administracyjne w sprawie. W treści wniosku z dnia 6 lipca 2012 r. oraz w treści przedłożonego opracowania, Zakład wskazał, że w związku z dokonanym bilansem masowym odpadów, stwierdzono, że na kwaterach składowiska zdeponowano łącznie 25 331 ton odpadów komunalnych (kod 20 03 01) w całym okresie eksploatacji składowiska. Stąd też wnioskujący wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest Marszałek Województwa Kujawsko - Pomorskiego z siedzibą w Toruniu. Wnioskodawca wyjaśnił, że marszałek województwa jest organem właściwym do rozpoznania tego typu spraw, jeśli wniosek dotyczy przedsięwzięcia o którym mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") - tj. w odniesieniu do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227. ze zm. - dalej jako "ustawa środowiskowa"). Natomiast Starosta jest organem właściwym w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć (tzw. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). W ocenie Starosty, zgromadzone informacje wskazywały, że przedmiotowe składowisko odpadów, z uwagi na całkowitą pojemność końcową, która przekroczyła 25.000 ton, stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm. - dalej jako "rozporządzenie"). Stąd też pismem z dnia 23 lipca 2012 r. przekazano sprawę do rozpatrzenia Marszałkowi Województwa Kujawsko - Pomorskiego. Marszałek Województwa Kujawsko - Pomorskiego nie zgodził się z argumentacją Starosty i pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. zwrócił sprawę do rozpoznania wnioskodawcy. W ocenie Marszałka, Starosta niewłaściwie zinterpretował § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, uznając, że zdeponowanie odpadów w ilości powyżej 25000 ton powoduje zmianę właściwości organu. Marszałek uznał, że w tym wypadku właściwość organu określa "parametr ujęty w dokumentacji przedmiotowej instalacji, a nielegalne zdeponowanie nadmiernej ilości odpadów nie determinuje właściwości organu". Następnie pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. Starosta wystąpił do Zakładu z prośbą o udzielenie odpowiedzi, czy w jakiejkolwiek dokumentacji opracowanej uprzednio na potrzeby rozpatrywanego składowiska odpadów (np. pozwolenie na budowę, decyzja o warunkach zabudowy, czy też we wnioskach po wydanie takich decyzji, albo w instrukcji eksploatacji składowiska odpadów) określona została maksymalna, zakładana pojemność składowiska. Starosta wezwał jednocześnie do wskazania jaka była zakładana, łączna i maksymalna pojemność składowiska. W odpowiedzi z dnia 28 sierpnia 2012 r. Zakład wskazał, że żaden dokument (w tym instrukcja eksploatacji składowiska i decyzja ją zatwierdzająca, decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, decyzja udzielająca zezwolenia na użytkowanie, decyzja określająca kierunek rekultywacji) nie wskazują łącznej, zakładanej maksymalnej pojemności składowiska wyrażonej w jednostkach masy, tj. megagramach (tonach). W związku z powyższym, w ocenie Zakładu, deponowanie odpadów po przekroczeniu 25.000 Mg nie naruszało postanowień wydanych zezwoleń. W związku z powyższym Starosta wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Starosta wyjaśnił, że § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, wskazuje, że przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko są składowiska odpadów mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25.000 ton. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, stanowią przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Starosty, powołane przepisy rozporządzenia, wskazując jako graniczną pojemność składowiska 25.000 ton, nie rozstrzygają jednoznacznie, czy należy brać pod uwagę pojemność do jakiej projektowane było składowisko, czy też ma to być pojemność "końcowa" składowiska, obejmująca masę odpadów ostatecznie na nim zdeponowanych. Jednocześnie Starosta podkreślił, że przepis § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia w jego obecnym brzmieniu obowiązuje dopiero od dnia 31 sierpnia 2007 r., kiedy to została wprowadzona w życie zmiana ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Przed dniem 31 sierpnia 2007 r., przy wydawaniu jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących przedmiotowego składowiska odpadów (tj. decyzji o zezwoleniu na unieszkodliwianie odpadów oraz decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska), przy ustalaniu organu właściwego do rozpatrzenia tych spraw, nie brano pod uwagę takiego parametru jak pojemność łączna całkowita składowiska, bowiem parametr taki nie funkcjonował wówczas w przepisach uprzednio obowiązującego rozporządzenia. W ocenie Starosty, fakt, że decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska z dnia 23 stycznia 2003 r. oraz decyzja stanowiąca zezwolenie na unieszkodliwianie odpadów z dnia 8 maja 2006 r. zostały wydane przez Starostę Bydgoskiego, nie stanowi żadnej przeszkody do tego, aby obecnie decyzję o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów w trybie art. 54 ustawy o odpadach, wydał odrębny organ - w tym wypadku Marszałek Województwa Kujawsko - Pomorskiego. Zdaniem Starosty, wniosek Zakładu powinien być rozpatrzony według obecnie obowiązującego stanu prawnego, a także na podstawie aktualnych danych dotyczących pojemności końcowej tegoż składowiska. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Kujawsko – Pomorskiego wniósł o wskazanie Starosty Bydgoskiego jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. W niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie została jednak spełniona. Jak trafnie wskazał Marszałek Województwa Kujawsko – Pomorskiego w odpowiedzi na wniosek, istota sporu sprowadza się do tego, czy mamy do czynienia ze składowiskiem odpadów do 25.000 ton czy też powyżej tej wartości. Wbrew jednak twierdzeniom Marszałka, rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny właściwości organu w niniejszej sprawie nie jest możliwe tylko na podstawie stwierdzenia, że o właściwości organu będzie decydować ocena charakteru składowiska według złożonych i zadeklarowanych przez wnioskodawcę parametrów składowiska czy też według stanu faktycznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, czego nie kwestionuje żaden z organów, że w sprawie istnieje rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym, a deklarowanym. Starosta Bydgoski, na podstawie treści wniosku Zakładu z dnia 6 lipca 2012 r. oraz na podstawie przedłożonego opracowania, ustalił, że na kwaterach składowiska zdeponowano łącznie 25 331 ton odpadów komunalnych (kod 20 03 01) w całym okresie eksploatacji składowiska. Jednocześnie jednak nie ustalono w sposób jednoznaczny, czy ilość ta przekracza dopuszczalną pojemność dla tego składowiska, oraz czy w ogóle pojemność taka została ustalona w wydanych na rzecz Zakładu decyzjach administracyjnych. Nie można więc ocenić czy podnoszona przez Marszałka rozbieżność ma jakikolwiek wpływ na właściwość organu. Oznacza to, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w niniejszej sprawie nie formułuje tego wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Należy podkreślić, że spór o właściwość z istoty swojej zachodzi między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. Dlatego też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy. Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia