II OSK 2520/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 462/15 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 462/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], znak: [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w T. na działce nr ew. [...] przy ul. N. [...], do czasu ostatecznego zakończenia postępowania toczącego się w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1996r., nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w T. przy ul. N. [...] (dawnej [...]), działka nr ew. [...] (dawnej [...]). Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu zażalenia T. G. - postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] i zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w T. na działce nr ew. [...] przy ul. N. [...] do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1996 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w T. przy ul. N. [...], działka nr ew. [...]. T. G. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. W ocenie organu I instancji postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nie jest dotknięte wadą nieważności, bowiem Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego i zawiesił postępowanie prowadzone w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w T. na działce nr ew. [...] przy ul. N. [...] do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymał mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nie jest dotknięte wadą nieważności. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, WINB zasadnie uchylił postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania toczącego się w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi, gdyż takie stwierdzenie jest błędne. Zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie wydane przez Wojewodę Łódzkiego jako organu I instancji nie jest rozstrzygnięciem ostatecznym, z tego względu trafne jest rozstrzygnięcie Łódzkiego WINB zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne, prowadzone w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w T. na działce nr ew. [...] przy ul. N. [...], do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że przesłanką uzasadniającą zawieszenie postępowania jest okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji w sprawie prawidłowości budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. Wojewodę Łódzkiego, a w razie złożenia odwołania, przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Tuszyna z dnia [...] października 1996 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z adnotacji urzędowej WINB z dnia [...] lutego 2014 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności było w toku, z uwagi na okoliczność, że decyzja nie została ponownie wydana. Spełniona została zatem dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Od wyników postępowania w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie zależało prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie do tutejszego Sądu wywiódł T. G. domagając się jego uchylenia i zarzucając organowi naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 35, 75, 77, 78, 80, 123 § 2, 97 § 1 pkt 4, 97 § 2, 98 § 1 i 2 k.p.a. oraz wskazując, iż został wyczerpany warunek wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 48 § 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 462/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. wydane zostało w trybie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji/postanowienia organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) . Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w całości podziela argumentację organu nadzorczego, iż postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1pkt 1-7 k.p.a., co czyni bezzasadnym żądanie stwierdzenia jego nieważności. Zdaniem Sądu, jak słusznie wyjaśnił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uchylił postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania toczącego się w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi, bowiem rozstrzygnięcie wydane przez Wojewodę Łódzkiego jako organu I instancji nie jest rozstrzygnięciem ostatecznym ze względu na możliwość złożenia odwołania. Zasadnie w ramach swoich kompetencji Łódzki WINB naprawił tę wadliwość zawieszając z urzędu postępowanie administracyjne, prowadzone w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w T. na działce nr ew. [...] przy ul. N. [...], do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Przesłanką uzasadniającą zawieszenie postępowania była okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji w sprawie prawidłowości budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. Wojewodę Łódzkiego, a w razie złożenia odwołania, przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł T. G. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 119 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym pomimo braku ustawowych przesłanek zastosowania trybu uproszczonego przewidzianych w powołanym przepisie, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść orzeczenia, 2. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i rozstrzygnięcie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1996 r. zostanie rozstrzygnięte zagadnienie wstępne wobec postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego, przez co przedmiotowe zawieszenie postępowania nie zostało orzeczone w warunkach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie istniały podstawy do rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym. Rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia poza rozprawą naruszyło jego prawo do przedstawienia swojej argumentacji i obrony jego praw. Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, niezastosowanie wobec postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. jest błędem albowiem co do zasady postępowanie do daty zakończenia którego zawieszone zostało postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego nie spełnia cech, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 119 P.p.s.a poprzez bezpodstawne rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona została skarga na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przysługiwało zażalenie. Stąd też Sąd miał podstawy do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W pełni podzielić należy stanowisko Sądu, że postanowienie o zawieszeniu postępowania nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Ponowne przytaczanie argumentów wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest niecelowe. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.