II GSK 1249/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Janusz Zajda (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2277/11 w sprawie ze skargi T. w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zmianę rzeczowego zakresu działalności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. w S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2277/11 oddalił skargę T. w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) z [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zmianę rzeczowego zakresu działalności. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: T. w S. (dalej: T.) w dniu [...] listopada 2007 r. wniosło o wydanie zezwolenia w przedmiocie rozszerzenia rzeczowego zakresu działalności o grupy 7, 15, 17 i 18 działu II załącznika do ustawy z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 11, poz. 66 ze zm.). W dniu [...] grudnia 2008 r. KNF wydała decyzję odmowną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 98 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Komisja uznała, że udziałowcy T. nie dają rękojmi prowadzenia spraw w sposób należycie zabezpieczający interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lipca 2009 r. KNF utrzymała w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 23 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1839/09 uchylił decyzję KNF z [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2008 r. Oceniając uchylone rozstrzygnięcia Sąd zarzucił organowi nieprawidłową wykładnię pojęcia rękojmi na gruncie art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Wskazał ponadto, że oceniane przez organ okoliczności faktyczne w ramach przesłanek rękojmi były kwestionowane przez stronę w odrębnych postępowaniach administracyjnych, które w dacie wydania zaskarżonych decyzji nie zostały zakończone. Powyższe orzeczenie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 września 2011 r., sygn. akt II GSK 884/10. NSA stwierdził, że zasadny jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa), bowiem uzasadnienie wyroku zawiera wewnętrzną sprzeczność. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ naruszył art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] grudnia 2008 r. Zdaniem NSA, wskazany przepis ma charakter materialnoprawny, a więc nie mogło dojść do uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. W istocie rzeczy Sąd pierwszej instancji uchylił się od oceny, czy wskazane przez organ okoliczności uzasadniały podjęcie decyzji na podstawie art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Wszystkie wskazane przez organ okoliczności faktyczne, oceniane w ramach przesłanki rękojmi, były kwestionowane przez stronę w odrębnych postępowaniach administracyjnych, a zatem organ oceniał wzmiankowaną rękojmię przez pryzmat okoliczności niezweryfikowanych. NSA podkreślił, że Sąd I instancji nie wskazał, z jakich przyczyn uznał, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczących się postępowań administracyjnych. Zdaniem NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powinien ocenić, czy podnoszone przez KNF w zaskarżonej decyzji zdarzenia, wskazujące na brak rękojmi, o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, miały miejsce i czy uzasadniały odmowę wydania zezwolenia na podstawie wskazanych w niej przepisów prawa. W przypadku niedookreślonego zwrotu "brak rękojmi", uzasadnienie powodów podjęcia przez organ konkretnej decyzji musi być pełne i przekonywujące. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., mając na uwadze treść art. 190 ppsa uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Zdaniem Sądu, podnoszone przez T. zarzuty naruszenia art. 7, 9 i 77 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) nie zasługują na uwzględnienie. Prowadząc postępowanie dowodowe organ był władny wykorzystać ustalenia poczynione w innych sprawach, dotyczących tej samej strony. NSA w uzasadnieniu swojego wyroku nie zakwestionował możliwości posłużenia się przez KNF ustaleniami z innych toczących się postępowań administracyjnych i sądowo administracyjnych z udziałem T., wskazał jednakże na konieczność ich wnikliwej oceny ze strony Sądu pierwszej instancji pod kątem rękojmi, o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 77 § 4 kpa zd. 2 "fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie". Analogiczny obowiązek nakłada art. 9 kpa, w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są do udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronie postępowania administracyjnego. Wprawdzie KNF nie zawiadomiła strony o dołączeniu do akt dokumentów z innych postępowań prowadzonych przez organ, jednakże uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem T. zapoznało się z aktami, a więc miało możliwość odniesienia się również do tych dokumentów. Stwierdził, że zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej zezwolenie na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej nie może być wydane, jeżeli założyciele krajowego zakładu ubezpieczeń nie dają rękojmi prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należycie zabezpieczający interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. Jako jedną z okoliczności rzutujących na brak rękojmi, organ wskazał nieposiadanie przez T. prezesa zarządu legitymującego się zgodą organu nadzoru na powołanie. Wymóg taki wprowadziła w art. 27 ust. 5 ustawa z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej. Przewidywała ona w art. 250 ust. 2 dwunastomiesięczny okres dostosowawczy; a więc od 1 stycznia 2005 r. prezes zarządu T. powinien legitymować się zgodą KNF na powołanie. Tymczasem bezsporną okolicznością jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji G. B. nie posiadał zgody organu nadzoru na powołanie. Tak więc strona od czterech lat funkcjonuje bez prezesa T. i fakt ten wprowadza zasadniczą niepewność w obrocie prawnym z udziałem strony. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 8 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w przypadku odmowy udzielenia przez organ nadzoru zgody, powołanie członka zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń nie wywołuje skutków prawnych. Trafnie zatem Komisja uznała, że im dłużej w pracach zarządu uczestniczy osoba, która nie posiada zgody organu nadzoru na powołanie, tym większy jest zbiór czynności dokonanych z zaangażowaniem tej osoby, które następnie mogą zostać podważone, jako prawnie bezskutecznie. Kolejną okolicznością, która według Komisji zdecydowała o odmowie przyznania udziałowcom T. przymiotu legitymowania się wymaganą rękojmią jest nabycie udziałów w T. przez S. oraz K. niezgodnie z przepisami prawa. Podmioty te nabywając udziały w sposób udaremniający możliwość wypowiedzenia się przez KNF w drodze ewentualnego sprzeciwu pozbawili się prawa wykonywania głosu na Walnym Zgromadzeniu T., co oznacza niemożność współdecydowania w jego istotnych sprawach, a więc sytuację niekorzystną dla klientów tego T. W ocenie Sądu trafnie organ uznał, że powyższe ustalenia, wynikające z odrębnego postępowania, rzutują negatywnie na przesłankę rękojmi, o której mowa w art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Kto świadomie pozbawia się prawa głosu na Walnym Zgromadzeniu T. uwalnia się od odpowiedzialności za jego losy, a tym samym stwarza stan niepewności dla ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. Mimo, że postępowanie dotyczące ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu przez Komisję zostało umorzone, a decyzja w tej sprawie nie była ostateczna na datę podejmowania rozstrzygnięć przez KNF w sprawie, organ był uprawniony do wykorzystania ustalonych faktów oraz do postawienia negatywnej prognozy na przyszłość, odnośnie należytego prowadzenia przez udziałowców spraw zakładu ubezpieczeń. Zdaniem Komisji, również niektóre powody wydania decyzji negatywnej w przedmiocie udzielenia zgody na utworzenie B. miały znaczenie dla przyjęcia braku rękojmi udziałowców T., a tym samym na decyzję odmowną w przedmiocie zezwolenia na rozszerzenie rzeczowego zakresu działalności tego T. Do powodów tych należały: 1) brak rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem ze strony K., w tym brak znajomości i poszanowania przepisów prawa, w szczególności istotnych dla ostrożnego i stabilnego zarządzania Bankiem regulacji dotyczących gospodarki finansowej oraz nabywania znacznych pakietów akcji/udziałów instytucji finansowej (zakładu ubezpieczeń), 2) zastrzeżenia, co do działalności i reputacji osób zasiadających w organach założycieli Banku i jednocześnie wywierających wpływ na założycieli oraz niedające się usunąć wątpliwości, co do rzeczywistej stabilności systemu S., do którego należą założyciele i do którego miał należeć tworzony bank. Pogląd organu podzielił Sąd. Wykazana przez Komisję mała wiarygodność udziałowców TUW [...], jako potencjalnych pożyczkodawców dla T., podczas gdy w przypadku zdarzeń kryzysowych udziałowiec jest z zasady podstawowym i często jedynym źródłem niezbędnego kapitału, rzutuje negatywnie na rękojmię udziałowców i uzasadnia brak zezwolenia na rozszerzenie zakresu działalności T. Odnosząc się do kwestii związanej z wynikami kontroli przeprowadzonej w dniach [...] maja - [...] czerwca 2008 r., Sąd wskazał, że T. uznało zastrzeżenia KNF dotyczące wyliczania wysokości składki ubezpieczeniowej z tytułu ubezpieczenia depozytów złożonych w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych zgodnie z regułami wynikającymi z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i przystąpiło do wykonania zalecenia pokontrolnego, kwestionując jedynie oznaczony przez organ nadzoru termin jego wykonania. W tej sytuacji powyższe ustalenia organu podważają rękojmię, o jakiej jest mowa w art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Brak dopasowania wysokości składek ubezpieczeniowych do ryzyka może narazić zakład ubezpieczeń na niewypłacalność, przez co interesy jego klientów będą naruszone, gdyż od niewypłacalnego ubezpieczyciela nie będą mogli uzyskać odszkodowań lub innych świadczeń. Zdaniem Sądu, wszystkie wskazane przez KNF okoliczności, jako znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, dostatecznie uzasadniały odmowę wydania zezwolenia na rozszerzenie zakresu działalności rzeczowej T., z powodu braku przesłanki tzw. rękojmi należytego prowadzenia spraw T. z punktu widzenia interesów jego klientów. T. w S. złożyło skargę kasacyjną, w której zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 190 ppsa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie w zaskarżonym wyroku wykładni dokonanej przez NSA w orzeczeniu z 21 lipca 2010 r.; b) art. 134 § 1 ppsa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 98 ust. 1 pkt 4 i art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, iż następujące okoliczności świadczą o braku rękojmi prowadzenia spraw T. w sposób należycie zabezpieczający interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia: (I) brak zgody na powołanie prezesa zarządu legitymującego się zgodą nadzoru na powołanie; (II) składka za ubezpieczenie depozytów jest "niedopasowana"; (III) przeniesienie udziałów T. nastąpiło z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w środku prawnym podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Z argumentacji przedstawionej na poparcie tych zarzutów wynika, że są one ściśle ze sobą powiązane, dlatego wskazane jest łączne się nich odniesienie. Należy zwrócić uwagę, że stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tak przez ich błędną wykładnię, jak ich niewłaściwe zastosowanie, T. nie sprecyzowało, na czym polega zarzucana błędna wykładnia i jaka powinna być prawidłowa, ani nie wyjaśniło, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie wskazanych w środku prawnym przepisów. Podstawowym zarzutem kasacyjnym jest "mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy" naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 190 ppsa, poprzez niezastosowanie w zaskarżonym wyroku wykładni dokonanej przez NSA w orzeczeniu z 21 lipca 2010 r. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji jest związany wykładnią przepisów prawa, ale już nie ocenami stanu faktycznego dokonanymi przez NSA. Najogólniej rzecz ujmując, wykładnia prawa to proces ustalania treści normatywnej zawartej w przepisie prawa. Chodzi zatem o ustalenie właściwej treści określonej normy prawnej, o ustalenie istnienia zakazu lub nakazu określonego zachowania (działania lub zaniechania). (v. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006) Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 28 września 2011 r., sygn. akt II GSK 884/10 (w skardze kasacyjnej podano błędną datę 21 lipca 2010 r.) nie dokonał wykładni żadnego konkretnego przepisu prawa. Stwierdzenie o potrzebie dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli decyzji przez ocenę, czy powoływane "kilka faktów i zdarzeń" rzeczywiście "miały miejsce oraz czy uzasadniały podjęcie zaskarżonej decyzji na podstawie wskazanych w niej przepisów prawa", wiążą się z oceną stanu faktycznego a nie z przesądzeniem sposobu rozumienia przepisu prawa. Tak - zdaniem NSA - winna wyglądać kontrola sądowa decyzji administracyjnej wydawanej z powołaniem się na przesłankę niedookreśloną, w konkretnym wypadku okoliczność należytej rękojmi wskazaną w art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. W tym kontekście należytego znaczenia nabiera zawarte w powołanym orzeczeniu NSA stwierdzenie, o potrzebie kontroli decyzji przez ocenę, czy zdarzenia te ("kilka faktów i zdarzeń") miały miejsce, oraz czy uzasadniały podjęcie zaskarżonej decyzji na podstawie wskazanych w niej przepisów prawa. Tak więc zadaniem Sądu pierwszej instancji była kontrola postępowania organu administracji poprzez weryfikację, czy ten ustalił wszystkie konieczne fakty oraz czy prawidłowo je ocenił. Ewentualne usterki uzasadnienia, np. poziom szczegółowości wywodów, mogłyby być rozważane na podstawie art. 141 § 4 ppsa, takiego zarzutu T. jednak nie postawił. Niezależnie od powyższego, a w związku z podniesionym materialnoprawnym zarzutem braku wpływu wskazanych okoliczności faktycznych na rękojmię prowadzenia spraw w sposób należycie zabezpieczający interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, także i w tym zakresie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 pkt 4 i art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (pomijając zasadniczą kwestię, iż w zakresie tego drugiego przepisu nie wskazano żadnego konkretnego zarzutu). Wynikający z akt sprawy sygn. II GSK 1544/10 brak zgody na powołanie prezesa zarządu (po wyroku NSA w tej sprawie został już wydany wyrok WSA w sprawie VI SA/Wa 519/12, oddalający skargę) wywołuje utrzymujący się już kilka lat tolerowany przez udziałowców stan ryzyka, trafnie przez Sąd pierwszej instancji oceniony, jako zagrażający podważeniem zbioru czynności dokonanych z zaangażowaniem osoby, która nie posiada zgody organu nadzoru na powołanie, a uczestniczy w pracach zarządu. Inne szczegółowe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej (m.in. sytuacja finansowa T., fakt otrzymywania nagród przez b. prezesa zarządu) w ogóle nie dotyczą stosowania przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa dokonanej przez NSA i tym samym w ogóle nie powinny być rozpatrywane w ramach zarzutu naruszenia art. 190 ppsa. Pominięcie takich okoliczności w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, w sytuacji gdy jednocześnie wskazano na fakty negatywnie rzutujące na przesłankę rękojmi, można by co najwyżej traktować jako uchybienie z art. 184 in fine ppsa, pomimo zaistnienia których wyrok odpowiada prawu. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa sprowadza się do stwierdzenia, że fakty wzięte pod rozwagę przez KNF były pochodnymi decyzji podjętych przez organ nadzoru w innych postępowaniach, w sytuacji gdy owe decyzje nie były jeszcze ostatecznie "zweryfikowane". Zarzut ten jest nietrafny, a skarga kasacyjna nie zawiera wyjaśnienia, jakie konkretnie kwestie, które nie były poruszone w skardze przy rozstrzyganiu sprawy, zostały w sposób nieuprawniony (art. 134 ppsa) pominięte przez Sąd pierwszej instancji. Jak podkreślił WSA w W., wydając zaskarżoną decyzję organ nadzoru oparł się na faktach, które istniały niezależnie od innych decyzji, a jedynie były przy wydawaniu tych decyzji przywoływane. Rozstrzygnięcie to było zatem umotywowane okolicznościami niespornymi: wieloletnim stanem pełnienia funkcji prezesa zarządu T. przez osobę nielegitymującą się wymaganą zgodą KNF, nieprawidłowościami przy kalkulacji składki ubezpieczeniowej (s. 4 wyroku NSA z 28 09 2011 r.), nabyciem przez określone podmioty udziałów w T. przed upływem terminu określonego w obowiązujących przepisach (v. wyrok WSA z 17 10 2012, VI SA/Wa 2016/10), niską wiarygodnością udziałowców, jako potencjalnych dawców kapitału dla T. Należy jeszcze raz zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku z 28 września 2011 r. NSA stwierdził, że KNF odwołała się w decyzji do określonych faktów i jest rolą sądu administracyjnego dokonanie oceny, czy fakty te miały miejsce i czy uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji (s. 4-5 uzasadnienia). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako niezasadną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).