II SAB/Łd 58/19

SENTENCJA Dnia 23 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 roku sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. ał UZASADNIENIE II SAB/Łd 58/19 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] r. do Urzędu Miasta Ł. wpłynął wniosek T.K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych na działce nr 119/7, obr. [...] w Ł. przy ul. a 61. Pismem z dnia [...] r. wnioskodawczyni, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., została wezwana do uzupełnienia wniosku poprzez: • rozszerzenie terenu inwestycji o fragment działki nr 119/11 oraz rozszerzenie wniosku o utwardzenie nawierzchni drogi dojazdowej na działce nr 119/11 – organ wskazał, że jednym z warunków wydania decyzji jest stwierdzenie, że "teren ma dostęp do drogi publicznej", a przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej"; do obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić nie tylko dostęp prawny, ale i faktyczny; na działce nt 119/11, przez którą ma się odbywać obsługa komunikacyjna inwestycji nie występuje obecnie droga spełniająca parametry wymienione w rozporządzeniu MTiGM z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zatem nie można stwierdzić, aby dla planowanej inwestycji został zapewniony dostęp faktyczny do drogi publicznej; w związku z powyższym inwestycja powinna obejmować utwardzenie nawierzchni drogi dojazdowej na działce nr 119/11; • dołączenie 2 kopii (oryginalne) mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000 wraz z kołnierzem nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nie mniejszym niż 50 m; • dołączenie kopii mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami terenu inwestycji oraz przybliżoną lokalizacją budynku na działce; • przedstawienie w formie graficznej gabarytów planowanej zabudowy; • podanie powierzchni terenu podlegającą przekształceniu; • podanie przybliżonych parametrów planowanej inwestycji; • określenie we wniosku przewidywanej liczby miejsc parkingowych; • określenie zapotrzebowania na media dla planowanej inwestycji i podanie wartości liczbowych określających wielkość zapotrzebowania w media; • określenie we wniosku sposobu odprowadzania wód opadowych; • określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko - w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Przy piśmie z dnia [...] r. T.K. przesłała do organu 2 kopie mapy zasadniczej w skali 1:1000, kopię mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami terenu inwestycji oraz przybliżoną lokalizacją budynków na działce oraz przedstawienie w formie graficznej gabarytów planowanej inwestycji. Jednocześnie wnioskodawczyni poinformowała, że planowana inwestycja będzie obejmować budowę dwóch budynków jednorodzinnych o następujących parametrach: • powierzchnia terenu podlegającego przekształceniu – 1079 mkw., • powierzchnia zabudowy – 205 mkw., • szerokość elewacji frontowej do 33,5 m łącznie (16,75 na budynek), • wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) do 6 m, • wysokość kalenicy do 9 m, • dach dwuspadowy lub czterospadowy o kącie nachylenia od 20 do 45O, • przewidywana liczba miejsc parkingowych – 4, • zapotrzebowanie w media: woda ze studni głębinowej o poborze wody do 10 m3 na miesiąc, • zapotrzebowanie w energię elektryczną z sieci miejskiej – na warunkach określonych przez gestora sieci, • odprowadzenie ścieków sanitarnych odbywać się będzie do kanalizacji lokalnej, • obsługa komunikacyjna inwestycji z ul. A (drogi wewnętrznej) przez działkę nr 119/11 na działkę nr 119/7, • odprowadzanie wód opadowych odbywać się będzie na teren działki, • inwestycja nie będzie miała wpływu na środowisko. W dniu [...] r. pracownik organu w rozmowie telefonicznej poinformował T.K. (notatka służbowa), że nie uzupełniono wniosku w zakresie rozszerzenia terenu inwestycji o fragment działki 119/11 oraz utwardzenia nawierzchni drogi, nie zaznaczono na rysunkach wymiarów budynków, nie sprecyzowano, czy powierzchnia zabudowy dotyczy 1 czy 2 budynków, nie podano wartości liczbowych określających wielkość zapotrzebowania w energię elektryczną i ilość odprowadzanych ścieków. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] r. przez pracownika organu wynika, że K.K. (syn wnioskodawczyni) chciał uzyskać informację o potrzebie rozszerzenie wniosku o utwardzenie nawierzchni drogi, wobec czego poinformowano go, że działka nr 119/11 nie jest zaklasyfikowana jako droga, zatem konieczna jest budowa komunikacji wewnętrznej na tej działce. Poinformowano również K.K., że w przypadku uzupełnienia przez niego wniosku powinien załączyć pełnomocnictwo w oryginale. W dniu [...] r. K.K. w nawiązaniu do rozmowy z pracownikiem organu poinformował, że zapotrzebowanie na energię elektryczną przewiduje się w wysokości 100kWh na miesiąc kalendarzowy na budynek, podana powierzchnia zabudowy dotyczy 2 budynków, dostęp do drogi publicznej odbywa się przez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr 119/11, dostęp ten jest zarówno prawny, jak i faktyczny, gdyż T.K. jest współwłaścicielem drogi i ma nieskrępowany do niej dostęp. Jednocześnie K.K. poinformował, że działa na podstawie ustnego pełnomocnictwa udzielonego przez matkę. W załączeniu K.K. przesłał graficzny obrys budynków. Zawiadomieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. poinformowano T.K., że wniosek z dnia [...] r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych pozostawia się bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. T.K. została wezwana do uzupełnienia złożonego wniosku o wskazane w wezwaniu dokumenty i informacje. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru wezwanie zostało doręczone odbiorcy w dniu [...] r., zatem termin do uzupełnienia braków upływał z dniem [...] r. W dniu [...] r. wnioskodawczyni uzupełniła część braków, natomiast wniosek nie został uzupełniony w zakresie rozszerzenia terenu inwestycji o fragment działki nr 119/11, utwardzenia nawierzchni drogi dojazdowej na działce nr 119/11, zaznaczenia wymiarów zabudowy na rysunku mającym przedstawiać gabaryty planowanej zabudowy, sprecyzowania, czy podana powierzchnia zabudowy dotyczy 1 budynku czy 2 budynków, wartości liczbowych określających wielkość zapotrzebowania w energię elektryczną i ilości odprowadzania ścieków. Z kolei w dniu [...] r. wpłynęło pismo K.K. zawierające sprecyzowanie, że powierzchnia zabudowy dotyczy dwóch budynków łącznie, wartość liczbową określającą zapotrzebowanie w energię elektryczną wraz z dołączonym rysunkiem z wymiarami planowanej inwestycji. Jednocześnie K.K. poinformował, że dostęp do drogi publicznej odbywa się przez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr 119/11, dostęp ten jest zarówno prawny, jak i faktyczny, gdyż T.K. jest współwłaścicielem drogi i ma nieskrępowany do niej dostęp. Dodatkowo K.K. oświadczył, że działa na podstawie ustnego pełnomocnictwa udzielonego przez matkę. Organ wskazał, że brak pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy uniemożliwia potraktowanie pisma z dnia [...] r. jako uzupełnienia wniosku. W dniu [...] r. K.K. składając kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy, złożył jednocześnie ponaglenie na nieterminowe załatwienie sprawy, w której organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Następnie, w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. K.K., działając z upoważnienia K.K. (pełnomocnictwo k. [...] akt sądowych), zarzucił pozostawienie wniosku o wydanie warunków zabudowy dla działki nr 119/7 bez rozpoznania, pomimo uzupełnienia braków formalnych. Strona skarżąca wniosła o: 1. zasądzenie zadośćuczynienia w wysokości 40.000 zł z uwagi na opóźnienie inwestycji z wyłącznej winy organu. 2. wymierzenie grzywny organowi w wysokości 5000 zł z uwagi na fakt, że pomimo złożenia ponaglenia organ nie podejmuje działań w celu wydania decyzji, 3. zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niepochodzącej od strony, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie wydano decyzji kończącej postępowanie, lecz zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., które nie podlega zaskarżeniu. Kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu, albowiem podmiotowi, który zarzuca organowi administracji publicznej bezprawne zaniechanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (uchw. składu siedmiu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, CBOSA). Uznanie przez sąd administracyjny, że organ administracji publicznej pozostawił wniosek bez rozpoznania w sposób nieuprawniony jest równoznaczne z uznaniem, że sprawa nie została rozpoznana w terminie. W konsekwencji kontrola sądu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy zasadne były wezwania organu do usunięcia braków formalnych, a następnie, czy organ zasadnie uznał, że nie doszło do uzupełnienia braków formalnych, co dało podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa regulujących te wymogi. W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji publicznej nie może wykorzystać trybu do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (por. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94 czy z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16, CBOSA). W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, iż wniosek T.K. spełniał wymogi wprost wynikające z art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Sporna była natomiast kwestia czy spełniał pozostałe wymogi przewidziane przez przepisy szczególne. Jak wynika z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) – dalej u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Jak wynika z akt administracyjnych złożony w Urzędzie Miasta Ł. wniosek T.K. wskazywał jedynie nr ewidencyjny działki wraz z obrębem oraz rodzaj inwestycji – budowa dwóch domów jednorodzinnych. Mimo że wniosek został złożony na standardowym urzędowo udostępnianym formularzu, który zawierał pola niezbędne do wypełnienia przez wnioskodawcę odnoszące się do poszczególnych wymagań wynikających z art. 52 u.p.z.p., tj. ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji, określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu i charakterystyki zabudowy, parametrów projektowanej inwestycji, określenia zapotrzebowania na media i określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, wnioskodawczyni pozostawiła wymagane pola niewypełnione. Z formularza wynikało również, jakie załączniki powinny zostać załączone do wniosku i jakie koszty są związane z postępowaniem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Nie sposób zatem stwierdzić, że skarżąca nie posiadała wiedzy w przedmiocie tego, co powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ zasadnie zatem uznał, że złożony wniosek jest niekompletny i nie spełnia wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe stwierdzenie obligowało organ do wezwania wnioskodawczyni do uzupełnienia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Odnosząc się do treści wezwania należy zwrócić uwagę, że elementy wymienione w pkt 2-10 istotnie stanowią niezbędne wymogi, jakie winien spełniać wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co wynika wprost z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast w ocenie Sądu organ w sposób nieuprawniony wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku poprzez rozszerzenie terenu inwestycji o fragment działki nr 119/11 oraz rozszerzenie wniosku o utwardzenie nawierzchni drogi dojazdowej na działce nr 119/11 – organ wskazał, że jednym z warunków wydania decyzji jest stwierdzenie, że "teren ma dostęp do drogi publicznej", a przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej"; do obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić nie tylko dostęp prawny, ale i faktyczny; na działce nt 119/11, przez którą ma się odbywać obsługa komunikacyjna inwestycji nie występuje obecnie droga spełniająca parametry wymienione w rozporządzeniu MTiGM z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zatem nie można stwierdzić, aby dla planowanej inwestycji został zapewniony dostęp faktyczny do drogi publicznej; w związku z powyższym inwestycja powinna obejmować utwardzenie nawierzchni drogi dojazdowej na działce nr 119/11. Kwestia tego, czy planowana inwestycja będzie miała dostęp do drogi publicznej podlega bowiem ocenie na etapie analizy merytorycznej przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie znajduje zatem uzasadnienia wezwanie wnioskodawczyni do rozszerzenia terenu inwestycji o fragment działki nr 119/11 ani tym bardziej żądanie rozszerzenia wniosku o utwardzenie nawierzchni drogi dojazdowej na działce 119/11. Podkreślenia wymaga, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa regulujących te wymogi. Na tym etapie nie dochodzi bowiem do merytorycznej oceny wniosku. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na fakt, że pozostałe braki będące brakami formalnymi trafnie zostały przez organ uznane jako nieuzupełnione. Otóż, T.K. częściowo zadośćuczyniła wezwaniu organu z dnia [...] r., jednak w dalszym ciągu nie uzupełniono wniosku w zakresie wymiarów budynków, sprecyzowania, czy powierzchnia zabudowy dotyczy 1 czy 2 budynków, podania wartości liczbowych określających wielkość zapotrzebowania w energię elektryczną i ilość odprowadzanych ścieków. Informacja taka zawarta została w piśmie złożonym przez K.K. w dniu [...] r., jednak wobec braku pełnomocnictwa organ nie potraktował pisma jako uzupełnienia wniosku. Oceniając pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia należy wziąć pod uwagę fakt, że nie budzi wątpliwości że w wyznaczonym terminie (do [...] r.) T.K. nie uzupełniła wszystkich braków formalnych. Wobec jasno sformułowanego wezwania nie istniała natomiast konieczność ponawiania wezwania do usunięcia braków formalnych. Po konsultacjach telefonicznych z pracownikiem organu, podczas których K.K. został poinformowany o konieczności złożenia pełnomocnictwa w oryginale (adnotacja służbowa k. [...]) udzielił on wymaganych informacji poprzez platformę ePUAP, jednak nie wylegitymował się pełnomocnictwem złożonym na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego. Oświadczył jedynie, że działa na podstawie pełnomocnictwa ustnego. Zasadnie zatem organ uznał, że pisma złożonego przez K.K. z dnia [...] r. nie można potraktować jako uzupełnienia wniosku T.K.. W świetle art. 33 § 2 k.p.a. bezsporne jest, że ustawodawca dopuszcza możliwość udzielenia pełnomocnictwa ustnie, jednak musi to nastąpić do protokołu. Nie było zatem uprawnione powoływanie się przez K.K. na ustne pełnomocnictwo matki, gdyż nie mogło ono wywołać skutków przed organem administracyjnym. Nie można również przyjąć, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 33 § 4 k.p.a., ponieważ nie stanowi działania w "sprawie mniejszej wagi" działanie (choćby i członka najbliższej rodziny) w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, należy uznać, że organ prawidłowo stwierdził, że braki formalne wniosku T.K. nie zostały skutecznie uzupełnione, co uzasadniało zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienie podania bez rozpatrzenia. W konsekwencji skarga na bezczynność organu nie okazała się zasadna, co wyłącza możliwość uwzględnienia wniosków zawartych w skardze. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. E.S.