II SAB/Wa 343/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Zdrowia dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Zdrowia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego R. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE R. S. w dniu [...] lutego 2020 r. wystąpił do Ministra Zdrowia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania zeskanowanych: "Pozytywnych opinii lekarzy dotyczące leku o nazwie "[...]", które zostały złożone w Ministerstwie Zdrowia przez producenta leku podczas starań o wpis leku na listę leków refundowanych w 2007 roku. Wśród autorów opinii są m.in. [...]". Wnioskodawca prosił o udostępnienie informacji poprzez przesłanie kopii dokumentów w postaci skanów PDF pod adres jego poczty elektronicznej, tj. [...]. W dniu [...] lutego 2020 r. Minister Zdrowia poinformował wnioskodawcę o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Wskazał, że nie jest w stanie odpowiedzieć na wniosek w tak krótkim czasie, gdyż przygotowanie odpowiedzi wymagało ustalenia, czy dokumenty są jeszcze w urzędzie, jako że pochodziły one sprzed 10 lat. Dodatkową trudnością był też fakt, iż od 2007 roku nastąpiła praktycznie 100% wymiana pracowników Departamentu [...] Ministerstwa Zdrowia czyli komórki, która odpowiada za postępowania refundacyjne. W dniu [...] kwietnia 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził jednocześnie, iż o tym czy dany dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 104/17). W ocenie organu wnioskowane opinie stanowią jedynie element postępowania refundacyjnego, którego efektem końcowym była decyzja administracyjna o objęciu bądź odmowie objęcia produktu leczniczego refundacją i nie podlegają udostępnieniu. Dokumenty będące elementem postępowania refundacyjnego stanowią dokumenty wewnętrzne. Dokument wewnętrzny to dokument, który zawiera pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. Stanowią one jedynie pewne stadium na drodze wytworzenia informacji publicznej. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego odmowa udostępnienia informacji nastąpiła, mimo że organ jest w posiadaniu żądanej informacji, która ma status informacji publicznej. Organ, wbrew przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wydał również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego organ naruszył przepisy art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1) i pkt 2), art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o nakazanie Ministrowi Zdrowia rozpatrzenia wniosku, udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczy spraw publicznych, a w szczególności sposobu wpisania leku na listę leków refundowanych przez osobę publiczną (ówczesnego wiceministra zdrowia). W sprawie toczyło się postępowanie karne w K. Skarżący wyjaśnił, iż w postanowieniu o umorzeniu postępowania prokurator wprost stwierdził, że relacje ówczesnego wiceministra zdrowia z lobbystą koncernu farmaceutycznego były wysoce nieodpowiednie, choć z braku dowodów nie skutkowało to postawieniem komukolwiek zarzutów karnych. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Przedmiotowe informacje mają charakter publiczny bowiem dotyczą spraw publicznych, w tym publicznych wydatków na refundację leków. Są to dokumenty urzędowe, które podlegają udostępnieniu w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy. Spawa dotyczy też działalności osoby publicznej, czyli byłego wiceministra zdrowia oraz jego ewentualnych powiązań z biznesem farmaceutycznym. Skarżący zaznaczył, że w przypadku występowania we wnioskowanych dokumentach informacji, których ujawnienie mogłoby naruszać chronione prawem interesy osób trzecich, jako dziennikarz jest prawnie zobowiązany do zachowania ich w tajemnicy (art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo prasowe). W odpowiedzi na skargę organ domagał się umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z załatwieniem przedmiotowego wniosku. Organ podkreślił, że z uwagi na przepis art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.), ale także z uwagi na faktyczną niemożność nadania biegu sprawie z powodu pilniejszych obowiązków pracowników urzędu związanych z wystąpieniem pandemii COVID-19, wniosek i udostępnienie informacji publicznej został załatwiony z opóźnieniem. Jednak mając na uwadze podjęcie przez Ministra Zdrowia działań zmierzających do załatwienia wniosku, skarga na bezczynność stała się bezprzedmiotowa. Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty uległy zniszczeniu wobec upływu terminu ich archiwizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Ministra Zdrowia polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: (1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); (2) poinformować wnioskodawcę, że: jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej; podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie zwrócił się wnioskodawca (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); (3) odmówić w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). udostępnienia informacji publicznej: z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p.; w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., (4) umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Co istotne, organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Nie budzi zatem wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia, będącej w jego dyspozycji, informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zaznaczyć też należy, że co do zasady w przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Jednakże w sytuacji gdy podmiot żądanej informacji nie posiada (gdyż np. tak jak w niniejszej sprawie żądane dokumenty uległy "wybrakowaniu" wskutek upływu terminu ich archiwizacji), Sąd może odstąpić od badania tego, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Dzieje się tak w szczególności wtedy, gdy do oceny tej kwestii konieczne jest zapoznanie się przez Sąd z treścią żądanych dokumentów. Brak możliwości zbadania przez Sąd treści żądanych dokumentów uniemożliwia kategoryczne rozstrzygnięcie kwestii, czy żądana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Niezależnie jednak od tego, czy wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych, czy też nie dotyczy, to obowiązkiem organu jest udzielenie odpowiedzi wnioskodawcy w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej winna nastąpić nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot zobowiązany powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] lutego 2020 r. wpłynął do organu w dniu 10 lutego 2020 r. Termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek upłynął zatem z dniem 24 lutego 2020 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę o tym, że sprawa wymaga podjęcia dodatkowych czynności i udzielenie informacji nastąpi nie później niż do dnia 9 kwietnia 2020 r. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Po wpłynięciu skargi na bezczynność z dnia 29 kwietnia 2020 r. do organu (co nastąpiło w dniu 7 maja 2020 r.) poinformowano skarżącego pismem z dnia [...] maja 2020 r. o zawieszeniu terminów procesowych do czasu ustania zagrożenia epidemicznego, co – w ocenie Sądu – było czynnością zbędną, wobec udzielenia odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ wyjaśnił, iż nie dysponuje już żądanymi dokumentami, gdyż zostały brakowane (zniszczone) wobec upływu przewidzianych prawem terminów ich archiwizacji. Analizując przedstawiony przebieg czynności podejmowanych przez organ, stwierdzić należy, iż bezczynność organu wystąpiła jedynie w okresie od 25 lutego 2020 r. do 27 lutego 2020 r. i trwała 3 dni. Organ winien był bowiem wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w terminie do 24 lutego 2020 r. Odpowiedź z dnia [...] kwietnia 2020 r. została udzielona wnioskodawcy, w czasie gdy termin wyznaczony pismem z dnia 28 lutego 2020 r. uległ zawieszeniu z mocy art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374). Dlatego też, przyjmując tak krótki okres bezczynności, Sąd orzekł, iż bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W sprawach z zakresu informacji publicznej organy winny działać bez zbędnej zwłoki, a także winny udzielać precyzyjnych informacji, szczególna jednakże sytuacja wynikająca z zagrożenia epidemicznego, a także to, iż adresatem wniosku był Minister Zdrowia, mogły stanowić przyczynę, z powodu której organ dopiero w czerwcu 2020 r. zdołał ustalić, że żądane dokumenty uległy zniszczeniu. Sąd nie uwzględnił też wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Grzywna ma mobilizować organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) do załatwienia sprawy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 858/19), działać również prewencyjne i represyjnie na organ, niemniej ta "represja" powinna być stosowana z rozwagą, w szczególnie nagannych (drastycznych) przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 813/19). Z taką sytuacją, zdaniem Sądu, nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Dodać należy, iż w świetle art. 15 zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. organy nie pozostawały bezczynne i za ten okres nie stwierdza się bezczynności, nie wymierza grzywien, ani nie zasądza sum pieniężnych. Czasowe ograniczenie funkcjonowania organów administracji publicznej i innych podmiotów (także po 23 maja 2020 r.), w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, przebywanie pracowników na zwolnieniach w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, które ze względu na zaprzestanie działalności placówek oświaty musiały pozostać w domu, czy rozpoczęcie przez pracowników zdalnej pracy, niewątpliwie miało wpływ na rozpoznanie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. stwierdził, że Minister Zdrowia dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdzona bezczynność nie była rażąca. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego kwotę składa się uiszczony przez niego wpis od skargi (100 zł).