I OSK 1728/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminnej Spółdzielni "S." w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wr 15/19 o odrzuceniu skargi Gminnej Spółdzielni "S." w P. na bezczynność Burmistrza Gminy P. w przedmiocie uwłaszczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 15/19, odrzucił skargę Gminnej Spółdzielni "S." w P. na bezczynność Burmistrza Gminy P. w przedmiocie uwłaszczenia, podając w podstawie prawnej art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga jest niedopuszczalna, albowiem jej przedmiotem nie jest bezczynność organu w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W skardze Spółdzielnia wniosła o zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia wniosków o uwłaszczenie. Materialnoprawną podstawą wniosku Spółdzielni zgłoszonego w dniu 5 października 1995 r. jest art. 2c ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455), zgodnie z którym spółdzielni, a także związkowi spółdzielczemu, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464), stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń oraz lokali. Do roszczenia skarżącej Spółdzielni, opartego na art. 2c ust. 1 powyższej ustawy, ma obecnie zastosowanie ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."). Zgodnie z art. 204 ust. 1 u.g.n. spółdzielni, związkowi spółdzielczemu oraz innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali. Zgodnie zaś z art. 204 ust. 2 zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgłaszane przez Spółdzielnię roszczenia mają charakter roszczeń cywilnoprawnych dochodzonych na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste następuje bowiem tylko w drodze umowy, która jest aktem cywilnoprawnym. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje jedynie orzekanie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., do których nie należy sprawa objętą wnioskiem z 5 października 1995 r., co uzasadnia odrzucenie skargi. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA we Wrocławiu. Sądowi I instancji zarzucono błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez naruszenie: - art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu dopuszczalnej prawnie skargi na bezczynność organu samorządu terytorialnego, w stanie faktycznym w którym organ wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do wypełnienia dyspozycji art. 204 ust. 2 u.g.n.; - art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że podstawą do oceny treści skargi na bezczynność jest przepis prawa materialnego, generującego prawo do określonego w nim roszczenia, podczas gdy treścią skargi do WSA był stan faktyczny sprawy polegający na powiadomieniu skarżącego przez organ samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania administracyjnego i dalsze jego zaniechanie; - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy skargi na bezczynność organu są wyłączną domeną sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Spółdzielnia pismem z 1 października 1995 r. wystąpiła z wnioskiem o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie prawa własności znajdujących się na gruncie budynków. Gmina uwzględniając wniosek wszczęła postępowanie administracyjne zlecając sporządzenie operatu szacunkowego. Zatem 5 października 1995 r. rozpoczęło się postępowanie administracyjne zmierzające do uwzględnienia wniosku, które do dzisiaj nie zostało zakończone. 26 marca 2003 r. Spółdzielnia skierowała kolejny wniosek, z odpowiedzi Burmistrza wynika, że organ kontynuował procedurę administracyjną poprzez zlecenie opracowania opinii prawnej. Wniosek Spółdzielni o wydanie duplikatu tej opinii nie został uwzględniony, na swoje pisma Spółdzielnia nie otrzymywała odpowiedzi, natomiast 18 kwietnia 2011 r. Burmistrz poinformował o przedawnieniu roszczeń. Spółdzielnia stwierdziła, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Sąd I instancji niezasadnie uznał, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, ponieważ stronie służy roszczenie oparte o ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami. Istnienie roszczenia cywilnego nie ogranicza możliwości zaistnienia bezczynności organu. Sąd I instancji bezzasadnie przekształcił skargę na bezczynność w pismo zwierające roszczenie i jako niedopuszczalną odrzucił, naruszając treść art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł w szczególności, że podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a także zawarł polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 204 ust. 2 u.g.n. Ten ostatni przepis stanowi, że zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu. Zarówno obowiązujący w dacie złożenia wniosku z 5 października 1995 r. przepis art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455), jak i art. 204 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.) nie przewidywały uwłaszczenia spółdzielni z mocy prawa, lecz warunkowały je zawarciem umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesieniu własności budynków. Nie budzi wątpliwości, że żądanie skierowane przez Spółdzielnie w związku użytkowanym przez nią gruntem pozostawało w związku z roszczeniem o cywilnym charakterze i było skierowane do podmiotu, z którym umowa taka mogła być zawarta (gmina reprezentowana przez organ wykonawczy). Stanowisko przyjęte w tej kwestii przez Sąd I instancji jest prawidłowe. Czynności podejmowane w związku z żądaniem Spółdzielni przez organ gminy nie świadczą zatem w żadnym zakresie o wszczęciu w sprawie postępowania administracyjnego. Skoro sprawa uwłaszczenia Spółdzielni nie podlegała załatwieniu w trybie administracyjnym, przez wydanie decyzji, to pismo z 5 października 1995 r. nie wszczynało postępowania administracyjnego. Z tego względu nie jest możliwe stawianie organowi tej gminy zarzutu bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przepis ten wprost stanowi, że dotyczy bezczynności w sprawach dotyczących aktów lub czynności podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., w ordynacji podatkowej oraz postępowaniach, do których przepisy tych ustaw maja zastosowanie. Do zawarcia umowy cywilnej przepisy tych ustaw nie mogły znajdować zastosowania, w każdym razie w skardze kasacyjnej podstaw prawnych ku temu nie wskazano. W konsekwencji nie naruszył Sąd I instancji przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oddalając skargę w sprawie, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 173 § 1 i art. 181 i 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.