VIII SA/Wa 3/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy, "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M. L. (dalej: "skarżący") od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...], ustalającej skarżącemu odpłatność za pobyt babki B. T. w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w R. (dalej: "DPS") w okresie od [...] lutego 2009 r. do [...] listopada 2009 r. na kwotę [...] zł orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej "u.p.s.") ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt babki w DPS w okresie od [...] lutego 2009 r. do [...] listopada 2009 r. na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż B. T. decyzjami z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...] została skierowana do DPS i w dniu [...] lipca 2004 r. umieszczona w tej placówce. Podał jednocześnie wysokość kwot średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w tej placówce w okresie od grudnia 2008 r. do lutego 2010 r., a także wysokości opłat, jakie wnosiła B. T. w okresie od kwietnia 2008 r. do listopada 2009 r. Prezydent podniósł, iż kwota wpłacana przez B. T. nie pokrywała w całości kosztu jej pobytu w DPS, w związku z czym pozostałą część wnosiła zastępczo Gmina Miasta R.. Przywołując treść art. 61 ust. 1 u.p.s., organ I instancji wskazał, iż B. T. była wdową, a osobami obowiązanymi do uiszczania odpłatności byli: córka A. L., wnuk M. L., wnuk R. L., syn Z. T., syn A. T. (zmarły dnia [...] marca 2009 r.), wnuk D. T., wnuczka E. T. oraz wnuk M. T., których sytuacja rodzinna i dochodowa ustalona została w oparciu o rodzinne wywiady środowiskowe, zaświadczenia z zakładu pracy, bądź zaświadczenia z urzędów skarbowych. Prezydent wskazał, iż spośród wszystkich wymienionych osób kryterium dochodowe, stosownie do art. 61 ust. 2 u.p.s., przekraczały: córka A. L. z rodziną, wnuk R. L. z rodziną oraz wnuk M. L. prowadzący samodzielne gospodarstwo domowe. Podniósł, iż A. L. kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności w listopadzie 2009 r. i po podpisaniu umowy dokonała wpłaty na kwotę [...] zł. Natomiast w stosunku do wnuka – R. L. organ wydał decyzję o ustaleniu jego odpłatności. Organ I instancji przedstawił w układzie tabelarycznym wyliczenie wysokości kwot, jakie winien ponosić skarżący w okresie od [...] lutego 2009 r. do [...] listopada 2009 r. W konsekwencji ustalił łączną kwotę z tytułu odpłatności za pobyt w DPS babki we wskazanym wyżej okresie na łączną kwotę [...] zł. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i zmianę oraz o zwolnienie go z ponoszenia opłaty. Uzasadniając podniósł, iż decyzja Prezydenta z dnia [...] lipca 2012 r. narusza zarówno normy prawa materialnego jak i przepisy postępowania administracyjnego, a także jest niezgodna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 937/11. Wskazał, iż organ I instancji nie respektuje zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku i pomimo wyraźnych zaleceń Sądu nie rozważył kwestii zwolnienia go z odpłatności za pobyt babki w DPS. Skarżący podniósł także, iż wyliczona kwota [...] zł jest w 100% równa jego dochodom netto pomniejszonym o kryterium dochodowe, nie została więc obliczona z uwzględnieniem opłat innych osób. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] października 2012 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2012 r. Uzasadniając, przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Przywołał brzmienie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1-2, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2a u.p.s. Wskazał, iż z wywiadów środowiskowych, a także oświadczenia skarżącego z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że od lutego 2009 r. do listopada 2009 r. skarżący prowadził samodzielne gospodarstwo domowe. Przedstawił jak kształtowały się dochody skarżącego w tym okresie. Kolegium wskazało, iż kwoty obciążające skarżącego stanowią różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS, a kwotami wnoszonymi przez pensjonariusza. Natomiast kwoty jakie winien wnosić skarżący stanowią różnicę pomiędzy jego dochodami, a kwotą odpowiadającą 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Organ odwoławczy, przedstawiając stosowne wyliczenia, ustalił, iż skarżący powinien uiścić następujące opłaty za 2009 r. tj. luty – [...] zł; marzec – [...] zł; kwiecień – [...] zł; maj-wrzesień po [...] zł, co łącznie stanowi kwotę [...] zł tytułem odpłatności za pobyt babki w DPS. Kolegium stwierdziło zatem, iż organ I instancji dokonał prawidłowych obliczeń opłaty dla skarżącego za pobyt babki w DPS, a w konsekwencji ustalił prawidłową łączną kwotę tej opłaty za okres od [...] lutego do [...] listopada 2009 r. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż kwestia ewentualnego zwolnienia skarżącego z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu babki w tej placówce będzie mogła być rozpatrzona po ustaleniu dla niego ostateczną decyzją wysokości takiej opłaty. Dopóki bowiem w sposób ostateczny nie zostanie ustalona kwota odpłatności, pozostaje otwarta kwestia zwolnienia zobowiązanego z tego obowiązku. Zauważył, iż z uwagi na fakt, że niniejsza decyzja Kolegium jest decyzją ostateczną, organ I instancji zobowiązany będzie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2010 r. na płaszczyźnie art. 64 u.p.s. Odnosząc się do zarzutu, iż ustalona dla skarżącego odpłatność nie została obliczona z uwzględnieniem opłat innych osób, Kolegium wyjaśniło, że brak decyzji ustalającej odpłatność dla R. L. pozostaje bez wpływu na wysokość opłaty ustalonej dla skarżącego. Mogłoby to mieć wpływ jedynie w sytuacji, gdyby ustalona odpłatność dla skarżącego w pełni pokrywała różnicę między kosztem utrzymania babki w DPS, a kwotą przez nią wnoszoną. W takiej bowiem sytuacji nie ustalenie odpłatności dla R. L. w sposób niesprawiedliwy "przenosiłoby" odpłatność w całości na skarżącego, co jest niedopuszczalne. Brak zatem decyzji o ustaleniu odpłatności dla R. L. nie może mieć wpływu na wysokość opłaty ustalonej dla skarżącego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r.) na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Kolegium z dnia [...] października 2012 r. złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: – art. 61 ust. 2 pkt 2a u.p.s. w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s., poprzez jego błędną interpretację, tj. ustalenie wysokości nałożonego na skarżącego zobowiązania w drodze matematycznego ustalenia różnicy pomiędzy uzyskiwanym przez niego dochodem, a wysokością 300% kryterium dochodowego w przypadku, gdy zgodnie z ustaleniami organu I instancji skarżący nie jest jedyną osoba zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt babki w DPS; – art. 59 ust. 1 u.p.s. przez brak wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej; – art. 64 ust. 1 u.p.s. poprzez brak rozważenia wielokrotnie składanych przez skarżącego wniosków o zwolnienie go z kosztów pobytu babki w DPS; – art. 61 ust. 3 u.p.s. poprzez jego błędną interpretację, zastosowanie mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę w sytuacji, gdy osoba za którą gmina wnosi opłatę nie ma prawnie określonego obowiązku opłaty o oznaczonej wysokości; 2) procedur prowadzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.s.; 3) przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść przyjętego rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz oceny przesłanek wpływających na wysokość ustalonej odpłatności za pobyt babki B. T. w DPS w okresie od [...] lutego 2009 r. do [...] listopada 2009 r. Skarżący, w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r., podniósł, iż postępowanie wobec niego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt babki zostało wszczęte po jej śmierci, a wezwanie do zawarcia umowy o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. doręczone wraz z pismem z dnia [...] listopada 2010 r., kiedy B. T. nie była już mieszkanką DPS. Jednocześnie skarżący podkreślił, iż za życia B. T. (do [...] listopada 2009 r.) nie doszło do konkretyzacji wysokości opłaty i odniesienie cząstek tej wysokości do osób zobowiązanych do ich ponoszenia. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1–3 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w DPS wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., jeżeli posiadany dochód osoby samotnie gospodarującej jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "a" w brzmieniu przepisów ustawy obowiązującej od dnia 3 maja 2011 r. na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz.U. 2011, Nr 81, poz. 440). W sytuacji więc, gdy mieszkaniec DPS nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi, a następnie na gminie. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych zastępczo opłat w sytuacji niewywiązywania się obowiązku przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 punkt 1 i 2 (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s., indywidualizuje przewidziany w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w tej placówce. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być: osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba, bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. Małżonek oraz zstępni przed wstępnymi uzyskują status strony w postępowaniu kończącym się decyzją ustalającą odpłatność za pobyt w DPS. Gmina dopiero wtedy ponosi koszty pobytu mieszkańca w DPS, kiedy przeprowadzi postępowanie administracyjne w kierunku ustalenia odpłatności przez członków rodziny, a jeszcze nie zostanie pokryta cała należność. Zasadą nie może być odwracanie tej kolejności. Po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż wydane przez organy obu instancji decyzje są nieprawidłowe, co czyni niezbędnym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przy rozpoznaniu sprawy organy na podstawie art. 153 p.p.s.a. były związane wykładnią prawa materialnego i wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., wydanym w sprawie VIII SA/Wa 937/11. Wówczas Sąd stanął na stanowisku, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS powinien zostać skonkretyzowany już w decyzji o skierowaniu i o ustaleniu opłaty za pobyt w tej placówce, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Uznał m.in., iż podlegająca wówczas kontroli decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu na rzecz gminy kwoty [...] zł za pobyt B. T. nie jest decyzją o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. Sąd podniósł także, iż z akt sprawy nie wynika, by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt B. T. w DPS, której strona byłby skarżący. Jednocześnie Sąd wskazał na naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 u.p.s. polegające na wydaniu decyzji w oparciu o nieobowiązujący w dacie orzekania przepis prawa materialnego. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie ponownie wskazuje, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. wymaganie ustalenia opłaty obejmuje obowiązek organu określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej i osoby lub osób obowiązanych do jej uiszczenia (por. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, s.118, W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 299). Decyzje o skierowaniu i umieszczeniu babki skarżącego w DPS zostały wydane w dniu [...] kwietnia 2004 r. Z ww. decyzji nie wynika jednak, aby oprócz pensjonariuszki ktoś inny był zobowiązany do ponoszenia opłat za jej pobyt w DPS, mimo iż organ wiedział o niewystarczającej wysokości jej renty na ten cel. Organ, przede wszystkim Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R., dopuścił się zaniechań polegających na tym, że wydając decyzję o ustaleniu odpłatności B. T. w DPS, zaniechał ustalenia osób, które mogły być obciążone kosztami tego pobytu, a następnie po powzięciu wiadomości o osobie skarżącego wnuka jako potencjalnie zobowiązanego do partycypowania w kosztach pobytu babki w DPS, nie dążył do prawidłowego wyjaśnienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., nie dołożył należytej staranności przy ustaleniu sytuacji dochodowej skarżącego. W związku z powyższym, Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko zajęte przez tut. Sąd w sprawach ze skargi skarżącego w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. że nieprawidłowe jest ustalenie zobowiązania skarżącego z tytułu odpłatności za pobyt babki B. T. w DPS po wydaniu decyzji o jej skierowaniu (z dnia [...] kwietnia 2004 r.) i umieszczeniu, w tej placówce, a w szczególności po jej śmierci. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje nie spełniają wymogów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 3 u.p.s. jako wydane ex post po ustaniu pobytu pensjonariuszki, co skutkuje stwierdzeniem, że ustawowy obowiązek nie przekształcił się w jego zobowiązanie do wnoszenia opłat tytułem zwrotu wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę. W tej sytuacji, prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej mających zastosowanie w sprawie, powinna doprowadzić do wniosku, że w chwili obecnej postępowanie w rozpoznawanej sprawie o ustalenie odpłatności skarżącego za pobyt babki w DPS za okres od [...] lutego do [...] listopada 2009 r. stało się bezprzedmiotowe, bowiem uchybieniami organu nie może być obciążony skarżący. W kontekście takich stwierdzeń, zbędne jest według Sądu dokładne odnoszenie się do wszystkich zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.