IV SA/Po 785/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę /-/ B.Popowska /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski UZASADNIENIE Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Po 2474/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...]. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1973 r. W. i H. S. zbyli na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z przeznaczeniem dla [...]. Sprzedaż Państwu nieruchomości w trybie art. 6 wyżej wymienionej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, została wyraźnie została wyeksponowana w tytule umowy notarialnej. Do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na tej podstawie stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, do tego jednak aby móc bez zastrzeżeń podzielić wywody organów administracyjnych obu instancji, że wywłaszczenie nastąpiło na cele produkcji rolnej, a więc na cel wówczas jeszcze dopuszczony omawianą ustawą, brakuje jednego niezbędnego ustalenia, a mianowicie ustalenia, czy przejmowane w 1973 r. działki w owym czasie stanowiły istotną część gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego. Jak wskazał NSA O.Z. w Poznaniu, trudno bowiem byłoby w takiej sytuacji zakładać, że odebranie ziemi jednemu podmiotowi prowadzącemu tam produkcję rolną i oddawanie jej drugiemu podmiotowi, który realizując uprawnienia właścicielskie Państwa będzie tę ziemię w taki sam sposób wykorzystywał, stanowiło dopuszczalny ustawowo cel wywłaszczenia. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Sama przydatność nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie była jeszcze wystarczającą przesłanką uwłaszczenia (uzasadnienia wyroku SN z 6 sierpnia 1999 r. III RN 77/99 opub. OSNP 2002/4/82 i wyroku NSA z 27 października 1998 r. IV SA 2077/98). Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] Starosta [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zaś Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 640/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 maja 2008 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. WSA w Poznaniu nakazał Wojewodzie merytoryczne rozstrzygnięcie odwołania B. S. od niekorzystnej dla niego decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., [...], odmawiającej B. S. zwrotu przedmiotowej nieruchomości. WSA w Poznaniu stwierdził, iż nie ma potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego, zobowiązał Wojewodę do oceny zeznań konkretnych świadków, oceny wyjaśnień prezesa Przedsiębiorstwa [...] oraz doprecyzowania aktualnej numeracji geodezyjnej wywłaszczonej działki. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpoznaniu odwołania B. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] – stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] – oraz część działki nr [...] – stanowiącej w dacie wywłaszczenia [...]. W uzasadnieniu, powołując się na zebrany materiał dowodowy wskazał, że przedmiotowe działki jeszcze przed zawarciem umowy sprzedaży były w posiadaniu PGR [...] (dalej PGR). W. S. przekazał działki już w 1953 r. Co prawda w 1956 r. otrzymał działki z powrotem, jednak z uwagi na brak możliwości uregulowania świadczeń wobec Państwa zmuszony był w tym samym roku ziemie te ponownie "wydzierżawić" bezpłatnie PGR. W 1973 r. PGR dostosowywał swoje "bazy" do użytkowanego areału gruntu w celu utrzymania profilu produkcji, zatem konieczne było wykupienie tychże działek. Wynika to z pisma z dnia [...] lutego 1973 r. Wojewódzkiego Zjednoczenia Państwowych Gospodarstw Rolnych (k. 294 akt administracyjnych) oraz zeznań świadków: [...] Zatem przedmiotowa nieruchomość w okresie 10 lat od zawarcia aktu notarialnego była użytkowana przez PGR w sposób typowo rolniczy, działki były obsiewane zbożem (pszenicą, żytem), rosły na nich buraki. Wykorzystanie przedmiotowych gruntów było zgodne z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz wiązało się ściśle z przedmiotem i zakresem działalności wskazanego PGR. Nadto Wojewoda ustalił, że H. S. zmarła w dniu [...] sierpnia 1993 r., a spadek po niej nabyli na mocy ustawy: syn, B. S., oraz mąż, W. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r. sygn. akt [...]). W. S. zmarł w dniu [...] września 1999 r. a prawa do spadku po nim nabył w całości B. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1999 r. sygn. akt [...]). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący B. S. napisał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wydanym w tej sprawie wyroku NSA OZ w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2003 r. nadal są wiążące dla dalszego rozstrzygania niniejszej sprawy. Jak ustalił Wojewoda, PGR od początku zarządzania przedmiotową nieruchomością – w tym w szczególności w dacie wywłaszczenia oraz przez następne 7 lat, wykorzystywał tą nieruchomość pod uprawy rolne. Tym samym w wyniku wywłaszczenia nieruchomości nie doszło do zmiany sposobu jej wykorzystania co powinno skutkować uznaniem wywłaszczenia za bezprawne ze względu na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. NSA OZ w Poznaniu oparł swoją ocenę prawną na wyroku NSA z dnia 27 października 1998 r. sygn. IV SA 3077/98 oraz na związanym z nim – bo wydanym w wyniku wniesienia od niego rewizji nadzwyczajnej i utrzymującym go w mocy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 06 sierpnia 1999 r. sygn. II RN 77/99, publ. OSNP 2002/4/82, a więc treść tych wyroków powinna stanowić przynajmniej wskazówkę interpretacyjną. W wyrokach tych zwracano uwagę, że "sama przydatność nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie była wystarczającą przesłanką wywłaszczenia" – przesłanką była dopiero jej niezbędność. Art. 10 ust. 1 obowiązującej wówczas Konstytucji PRL głosił, że Państwo otacza opieką indywidualne gospodarstwa rolne pracujących chłopów i udziela im pomocy. Zatem takie gospodarstwa podlegały wówczas szczególnej ochronie, dalej idącej niż w przypadku innych form własności indywidualnej. Skarżący podkreślił, że wywłaszczenie było niezgodne z ustawą. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności. W sprawie jak dotąd zapadły dwa prawomocne wyroki sądów administracyjnych: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2003 r. . sygn. akt II SA/Po 2474/01 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 640/08. Oba wyroki zostały opatrzone wytycznymi, które mają moc wiążącą zarówno dla organów administracji jak i dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę. Zgodnie bowiem z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Odnośnie zaś wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2009 r. należy wskazać na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nie budzi wątpliwości, że ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. NSA O.Z. wskazał w swoim wyroku, że do tego, aby bez zastrzeżeń podzielić wywody organów administracji, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło na cele produkcji rolnej brakuje jednego tylko, ale niezbędnego ustalenia: czy przejmowane w 1973 r. działki, w owym czasie, stanowiły istotną część gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji – którym w międzyczasie stał się Starosta [...] – wydał niekorzystną dla skarżącego decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W zakresie podniesionej przez NSA kwestii, organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość zarówno na kilka lat przed wywłaszczeniem, jak i po wywłaszczeniu wykorzystywana była w tym samym celu, tj. na uprawy polowe, i – co ma szczególne znaczenie w kontekście wytycznych wyroku NSA – użytkowana była przez ten sam podmiot – PGR [...]. Na ten ostatnio wymieniony aspekt ustaleń organu Skarżący nie zwrócił uwagi, a jest on kluczowy do skonstruowania prawidłowej odpowiedzi na problem postawiony przez NSA. O.Z. Otóż w 1956 roku z uwagi na brak możliwości uregulowania świadczeń wobec Państwa, rodzice skarżącego zmuszeni byli ziemie te ponownie "wydzierżawić" bezpłatnie PGR. W kontekście powyższych, niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń, nie można uznać, iż przejmowane w drodze umowy notarialnej w 1973 r. działki, w owym czasie, stanowiły istotną część gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego. Rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego od ww. decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2007 r., którą Wojewoda uchylił, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu swojego wyroku głównie wskazał na brak przesłanek do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa oraz zobowiązał Wojewodę do merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Będąc związanym wytycznymi NSA O.Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny nadto "ułatwił" procedowanie Wojewodzie, bowiem w swoim uzasadnieniu zawarł konkretne zalecenia dla Wojewody: nakazał między innymi ocenę zeznań konkretnych świadków, ocenę wyjaśnień prezesa Przedsiębiorstwa [...], wreszcie jednoznaczne ustalenie aktualnej numeracji geodezyjnej wywłaszczonej działki. Wojewoda, kierując się zaleceniami, przeprowadził postępowanie i wydał niekorzystną dla wnioskodawcy decyzję. Skarga na tą decyzję jest przedmiotem niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, Wojewoda wykonał zalecenia zawarte w obu wyżej wymienionych wyrokach i wykazał, iż wywłaszczana w 1973 r. działka nie stanowiła części gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego, bowiem od 1953 r. znajdowała się w "bezpłatnym wydzierżawieniu" tego samego podmiotu prawnego, bądź elementu składowego podmiotu prawnego, na rzecz którego została wywłaszczona w 1973 r. Skarżący w skardze nie kwestionuje ustaleń Wojewody, natomiast wyprowadza z tych samych ustaleń odrębne twierdzenia, których jednak Sąd nie podziela, z uwagi na wyżej przytoczone argumenty. Skarżący koncentruje się na niezgodności wywłaszczenia z prawem i naprowadza argumenty na rzecz uznania wywłaszczenia za bezprawne. Tymczasem niniejsze postępowanie dotyczy możliwości zwrócenia przedmiotowej nieruchomości, przy czym Sąd jest związany wcześniejszymi ustaleniami sądów administracyjnych w sprawie. W związku z tym Sąd stwierdza, że jedyna niewyjaśniona dotąd okoliczność: czy przejmowane w 1973 r. działki, w owym czasie, stanowiły istotną część gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego, została w zaskarżonej decyzji należycie wyjaśniona i stosownie uzasadniona. Odnośnie zwrotu nieruchomości należy stwierdzić, iż Wojewoda w sposób trafny wskazał przepisy normujące przedmiotową kwestię, w sposób prawidłowy je zinterpretował oraz zastosował. Podstawą ich zastosowania było stwierdzenie, czy zaszły przesłanki nakazujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ doszedł do słusznego wniosku, że żadna z przewidzianych prawem przesłanek nie zaszła. Zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tejże ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Należy zatem wskazać, że całokształt poczynionych ustaleń w sprawie, został wyczerpująco opisany przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda będąc obowiązany do stosowania obowiązującego prawa, w zakresie tak ustalonego stanu faktycznego wydał decyzję trafną i zasadnie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski ja