I OSK 1169/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska (spr.) del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 431/17 w sprawie ze skargi E. G., L. W., M. W. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 21 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 431/17) oddalił skargę E. G., L. W., M. W. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, niezabudowana nieruchomość położona w Warszawie przy [...] (o ogólnym obszarze 2168 m2) objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i stanowiła własność M. i S. małżonków J. Z dniem wejścia w życie dekretu własność nieruchomości przeszła na rzecz Gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z 4 maja 1964 r. część tej nieruchomości została przekazana Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej pod inwestycję protokołem zdawczo – odbiorczym z 4 lutego 1967 r. Decyzją z [...] maja 1970 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy na podstawie art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) orzekło o ustaleniu odszkodowania za część gruntu tej nieruchomości o pow. 652 m2 w kwocie 2347,20 zł, przyznając je nieustalonym spadkobiercom M. i S. J. Zobowiązało przy tym Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej – [...] do złożenia ustalonej sumy odszkodowania w depozycie sądowym, skąd będzie ona wypłacone po przedstawieniu przez spadkobierców byłych właścicieli postanowień o nabyciu spadku. Poinformowało jednocześnie, że niepodjęcie powyższej sumy w terminie 5 lat od otrzymania decyzji spowoduje, że przejdzie ona na rzecz Skarbu Państwa. Wartość gruntu ustalona została bez normatywu po 3,60 zł za metr kwadratowy, z uwagi na przejęcie jedynie część gruntów nieruchomości z ogólnej jej pow. 2168 m2. Decyzja ta została skierowana m.in. do potencjalnych spadkobierców wyżej wymienionych, tj. J. W. i J. J., którzy – jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 2 lutego 1999 r. sygn. akt I Ns [...] – byli rzeczywistymi spadkobiercami dawnych właścicieli nieruchomości. Pismem z 7 stycznia 2013 r. J. W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 157 w związku z art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] maja 1970 r., a następnie decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzją z [...] grudnia 2016 r., nie dopatrując się by była ona obarczona wadą z art. 156 § 1 K.p.a. W odniesieniu do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy, a tym samym naruszenia art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. Minister uznał, że wprawdzie w aktach brak jest protokołu z rozprawy, ale nie musi to oznaczać, że taka się nie odbyła. Istnieje bowiem możliwość, że jedynie w związku z upływem czasu stosowne dokumenty potwierdzające jej przeprowadzenie się nie zachowały. Nadto brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie rażące, bowiem kwota odszkodowania nie mogła być inna niż ustalona w decyzji, w sposób uproszczony i na podstawie odpowiednich tabel, a zatem było prostym działaniem matematycznym. Organ przedstawił również metodologię jego obliczenia, wedle reguły określonej w art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu skierowania decyzji do nieustalonych adresatów, Minister zwrócił uwagę na doręczenie jej osobom, które okazały się rzeczywistymi spadkobiercami byłych właścicieli, a którzy nadto brali w tym postępowaniu czynny udział. Przyznanie odszkodowania "nieustalonym spadkobiercom M. i S. małż. J." i złożenie go do depozytu sądowego było z kolei efektem ich zaniechań. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. W. (w miejsce której po jej śmierci wstąpili jej następcy prawni – M. W., E. G., L. W. i M. S.), zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 21 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 23 tej ustawy, a także art. 25 w zw. z art. 90 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w sprawie poza sporem jest, że zostały spełnione przesłanki przyznania odszkodowania, a nieruchomość, za której część ustalono odszkodowanie, jako zlokalizowana w granicach m.st. Warszawy objęta była działaniem ww. dekretu. W dacie jego wejścia w życie, wykorzystywana była rolniczo (jako łąka) i wraz z pozostałą częścią nieruchomości hipotecznej pochodzącej z tabeli likwidacyjnej nr [...], stanowiła ona gospodarstwo rolne. Jej byli właściciele (w tym wypadku ich następcy prawni) pozbawieni zostali możliwości użytkowania gruntu po dniu 5 kwietnia 1958 r. wobec przekazania go pod inwestycję Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej protokołem zdawczo – odbiorczym z 4 lutego 1967 r. Wprawdzie ów protokół w aktach się nie zachował, jednak na jego istnienie wskazuje wprost uzasadnienie decyzji i brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do kwestionowania okoliczności, którą miałby on dokumentować. W sprawie nie jest sporna również kwota odszkodowania, które w ówczesnych uwarunkowaniach nie było wyliczane według realnej wartości gruntu, ale – stosowanie do art. 8 ustawy wywłaszczeniowej – w oparciu o ceny sztywne przeznaczonych do sprzedaży państwowych gruntów rolnych o określonej klasie. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, istota sporu sprowadza się do kwestii możliwości ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia stosownej rozprawy i wysłuchania na niej opinii biegłych powołanych przez organ, jak też możliwości przyznania tego odszkodowania "nieustalonym spadkobiercom" dawnych właścicieli nieruchomości. Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że art. 21 ustawy wywłaszczeniowej usytuowany jest w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe", podczas gdy art. 53 ustawy został zawarty w rozdziale 8 "Przepisy przejściowe i końcowe" o odsyła on do stosowania przepisów ustawy dotyczących odszkodowań jedynie "odpowiednio", co może oznaczać, że przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Jedynie art. 53 ust. 1 ustawy z 1958 r. jest przepisem konkretnym. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. Nie określono w nim bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie, a więc możliwe było w konkretnej sprawie dotyczącej odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej odstąpienie od przeprowadzenia przewidzianej art. 21 rozprawy. Zwłaszcza jeśli istotne elementy mające wpływ na jego wymiar (odnoszące się do areału nieruchomości, obowiązujących w dacie rozstrzygania cen sztywnych, w oparciu o które obliczano odszkodowanie) nie były sporne, a strony miały zapewniony w nim czynny udział i ostateczną kwotę odszkodowania akceptowały (o czym świadczy brak zakwestionowania przez nich decyzji w toku instancji). Z tego względu sam brak jej przeprowadzenia przed podjęciem decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość objętą działaniem dekretu z 26 października 1945 r., nie oznacza automatycznie, że wydana w takich uwarunkowaniach faktycznych decyzja narusza art. 21 ustawy, a tym bardziej, że narusza go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. I to ta okoliczność, a nie hipotetyczna możliwość przeprowadzenia rozprawy (tylko niezachowania się dokumentów to potwierdzających) – jak uznał Minister – winna determinować ocenę legalności decyzji odszkodowawczej w aspekcie ww. wady. Następnie jako błędne i noszące znamiona arbitralności uznał Sąd pierwszej instancji ustalenia Ministra odnośnie przeprowadzenia rozprawy. Przeciwnie, zdaniem Sądu, zachowana w aktach notatka z wyliczeniem kwoty odszkodowania wskazuje, że organ dokonał tego samodzielnie, bez udziału biegłych i bez przeprowadzenia rozprawy. To też czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7 i 80 K.p.a., które jednak nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy z punktu widzenia wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd nie podzielił jednocześnie argumentów odnośnie wadliwości w oznaczeniu w decyzji kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania. I choć art. 23 ustawy wywłaszczeniowej nakazuje wskazanie w orzeczeniu jako osoby uprawnionej do odszkodowania właściciela nieruchomości, to jednak w sytuacji, gdy w dacie orzekania o tym odszkodowaniu tenże nie żył i nie przeprowadzone zostało postępowanie spadkowe (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), dopuszczalne było wskazywanie uprawnionych w sposób ogólny – jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby. Można co prawda zgodzić się ze skarżącymi, że mając świadomość zgonu byłych właścicieli, należało postępowanie odszkodowawcze zawiesić na podstawie art. 90 § 1 pkt 4 K.p.a. (w jego pierwotnym brzmieniu), do czasu rozstrzygnięcia kwestii następstwa prawnego po wyżej wymienionych, to jednak naruszenie to jako odnoszące się do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, nie może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Zwłaszcza, że osoby z którymi postępowanie kontynuowane – J. W. i J. J. – były w rzeczywistości spadkobiercami zmarłych tyle, że nie mogły wylegitymować się stosownym postanowieniem spadkowym. Brak takiego dokumentu uniemożliwiał z kolei wskazanie ich wprost jako uprawnionych do odszkodowania. Bez znaczenia natomiast pozostaje kwestia władania przez nich nieruchomością jako posiadacze samoistni przed jej przejęciem w 1967 r. Istotą odszkodowania unormowanego w art. 53 ustawy jest zrekompensowanie byłym właścicielom (ich następcom prawnym) utraty prawa własności do gruntu w związku z jego komunalizacją na podstawie art. 1 dekretu z 26 października 1945 r., a nie utratą jego posiadania. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrolowana decyzja z [...] maja 1970 r. wydana została w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa materialnego, a skarżący nie wykazali, by była ona obciążona od dnia wydania jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą prawną opisaną w § 1 art. 156 K.p.a. Takich wad nie dostrzegł także ani Minister, ani Sąd pierwszej instancji. Wysokość ustalonego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie była przez strony kwestionowana, a Minister oceniając poprawność jej wymiaru w aspekcie obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, nie stwierdził, by pozostawała ona z nimi w kolizji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieodniesienie się przez Sąd orzekający w uzasadnieniu wydanego wyroku do zarzutu ustalenia odszkodowania bez zasięgnięcia opinii biegłych w ogóle, co stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 21 w zw. z art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 23 w zw. z art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu ustawy – Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) przez błędną wykładnię, głoszącą, że dopuszczalne było wskazanie adresata decyzji w sposób ogólny. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylanie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 141 P.p.s.a. w związku z art. 21 i art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przede wszystkim podkreślić należało, że w pierwszym z tych przepisów wymieniono elementy formalne, jakie winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądowego, a więc skuteczność tego zarzutu zasadniczo zależy od wykazania brakujących elementów oraz kwalifikowanego związku przyczynowego między tym brakiem, a wynikiem sprawy, tj. iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponieważ uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji wszystkie te elementy zawiera, w tym wyjaśnienie dlaczego w ocenie Sądu brak zasięgnięcia opinii biegłych nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z [...] maja 1970 r. analizowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Zauważyć przy tym trzeba, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. "rażącego naruszenia prawa" zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a naruszenie to wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności w państwie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1032/06; 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1092/06; 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 368/07; 13 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 387/07, 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1934/08 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego skutku nie sposób dopatrzeć się w sytuacji, gdy ustalenie odszkodowania mogło odbyć się na skutek prostego działania matematycznego, którego wyniku skarżąca również nie kwestionowała. Okoliczność taka nie wymagała posiadania wiadomości specjalnych, a co stanowi zasadniczy powód udziału biegłego w sprawie. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia błędnej wykładni art. 23 w związku z art. 53 ustawy z 2 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że przepis art. 23 "ustawy wywłaszczeniowej" nakazywał wskazanie w orzeczeniu osoby uprawnionej do odszkodowania właściciela nieruchomości, jednakże swoją ocenę rozszerzył również na zastosowanie ww. przepisu w kontekście przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podkreślając takie okoliczności, jak to osoby uznane za potencjalnych spadkobierców okazały się w ostateczności nimi być, zostały poinformowane o fakcie ustalenia odszkodowania oraz terminie i możliwości jego odbioru. Jak trafnie konkludował Sąd pierwszej instancji, do odbioru przedmiotowego odszkodowania doszło przede wszystkim z uwagi na bierność uprawnionych do jego wypłaty, którzy postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku uzyskali dopiero w 1999 r. Niezależnie od powyższego stwierdzić również trzeba, że przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 24 ustawy, zgodnie z którym jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy wskazać właściciela nieruchomości, a jeżeli zgłosi się w toku postępowania inna osoba, nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, która udowodni swoje prawo własności do nieruchomości i zostanie dopuszczona do postępowania (art. 20 ustawy), jako uprawnionego do odszkodowania należy wskazać tę osobę, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. W rozpoznawanym przypadku żadna z tych kategorii osób uprawnionych do odszkodowania nie ujawniła się w postępowaniu wywłaszczeniowym. Imienne wskazanie osób uprawnionych do odszkodowania nie było zatem możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1163/19). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.