II GSK 2604/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 642/16 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych płatności 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; UZASADNIENIE II GSK 2604/17 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę M. I. (dalej: Skarżący), na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] czerwca 2013r. (dalej: MRiRW), wydanej w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: Decyzją z dnia [...] października 2015r., Prezes ARiMR odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności, z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, ustalonej do zwrotu, w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Siedlcach z dnia [...] lipca 2015 roku , w kwocie 10.091,40 zł. W uzasadnieniu wskazał, że nie została spełniona przesłanka warunkująca umorzenie należności określona w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. Nr 258, poz. 1747, dalej: rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2010r.), bowiem należność była wyższa od kwoty stanowiącej równowartość kwoty 100 euro. Uznał również, iż przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r nie znajduje zastosowania w stosunku do kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonych w ramach PROW 2007-2013 na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Organ I instancji powołał się ponadto na § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym ust. 1 dopuszczający możliwość umarzania kwot należności przypadających agencjom płatniczym, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, ma zastosowanie do należności z tytułu wypłaconych przez agencje płatnicze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tego funduszu, po zakończeniu realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wskazał również że brzmienie art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. UE L 209 z 11 sierpnia 2005 r., str. 1) wskazuje, że umorzenie kwot nienależnie pobranych płatności ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie, możliwe jest dopiero po zakończeniu realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wyjaśnił więc, że w sprawie nie zachodzi konieczność badania sytuacji majątkowej Skarżącego w kontekście wystąpienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r. Po rozpoznaniu odwołania, MRiRW decyzją z dnia [...] lutego 2016r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zadłużenie Skarżącego wynosiło 10091.40 zł i składały się na nie, następujące kwoty: kwota 3502. 80 zł nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2010, kwota 3294,30 zł nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011, kwota 3294.30 zł nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012, a każda z powyższych kwot przekroczyła równowartość 100 euro. Tym samym nie mógł mieć zastosowania § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r Zdaniem MRiRW, oceny wymagało również to, czy spełniona została przesłanka wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r., a więc czy zachodziło uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Podkreślił w związku z tym, że Skarżący figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działek położonych w obrębie T. gmina P., oznaczonych numerami 130/3, 64/1, 82 i 83, o łącznej powierzchni 1,2975 ha, działki położonej w obrębie P., gmina P., oznaczonej numerem 57, o powierzchni 0.2027 ha oraz jako współwłaściciel w 1/2 części działki nr 388/3, o powierzchni 0,5920 ha położonej w obrębie T., gmina P. Ponadto Skarżący figuruje jako współwłaściciel w 1/2 części działki oznaczonej numerem 155/4, o powierzchni 0.3540 ha, położonej w obrębie T. i jako właściciel działki nr 119 o powierzchni 0.8897 ha, położonej w obrębię K., gmina P. Jest więc właścicielem nieruchomości, które mogą zostać zajęte przez organ egzekucyjny, a nadto posiada ustalone prawo do emerytury rolniczej. Podkreślił również, że koszty postępowania egzekucyjnego w administracji stosownie do art. 64 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r.. poz. 1619, z póżn. zm., dalej: u.o.p.e.a.) określone zostały procentowo, proporcjonalnie do egzekwowanej kwoty należności. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że w wyniku prowadzonej wobec Skarżącego egzekucji nie uda się odzyskać kosztów dochodzenia i egzekucji kwoty 10091.40 zł. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Skarżącego, Sąd I instancji skargę oddalił, uznając, iż nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] lipca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Siedlcach, wydał wobec Skarżącego decyzję nr [...], o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w kwocie 10091,40 zł, na którą składają się kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010, 2011 i 2020, odpowiednio w kwotach 3502,80 zł, 3294,30 zł oraz 3294,30 zł. Uznał, iż organ prawidłowo ustalił, że w sprawie brak podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r., ponieważ kwota przypadająca do zwrotu wielokrotnie przekracza równowartość 100 euro. Wskazał również, że także pozostałe przesłanki umorzenia wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r., nie mogły mieć w sprawie zastosowania, ponieważ dłużnik żyje, nie było w stosunku do niego prowadzone postępowanie egzekucyjne, likwidacyjne ani upadłościowe, kwota należności jest w sposób oczywisty większa niż koszty upomnienia. Podkreślił również, że koszty postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do kwoty dochodzonej należności określone zostały w formie procentowej (tj. opłata manipulacyjna w wysokości 1% oraz opłata za czynności egzekucyjne pobierana w wysokości od 4% do 8%, w zależności od rodzaju dokonanego zajęcia), w stosunku do egzekwowanej należności, z zastrzeżeniem minimalnej kwoty, w odniesieniu do każdej czynności podjętej przez egzekutora. Natomiast odnosząc się do wskazanej przez Skarżącego trudnej sytuacji materialnej wyjaśnił, że okoliczności te nie mogą być podstawą umorzenia posiadanego przez Skarżącego zadłużenia, ponieważ przepisy rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r takiej możliwości nie przewidują. Względy społeczne albo gospodarcze oraz możliwości płatnicze dłużnika mogą być tylko, stosownie do § 7 rozporządzenia, podstawą odroczenia terminu spłaty należności lub rozłożenia jej na raty. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23, dalej: kpa), poprzez poczynienie całkowicie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku, tj. ustaleń, że wobec Skarżącego nie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie kwot pobranych płatności rolnośrodowiskowych, 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu faktycznego z pominięciem szeregu istotnych okoliczności sprawy, objętych postępowaniem administracyjnym, co doprowadziło do zawężenia granic rozpoznania niniejszej sprawy, czego następstwem był brak wyjaśnienia szeregu istotnych okoliczności, co doprowadziło do wydania wyroku w oparciu o nieadekwatny do przedmiotu sprawy stan faktyczny, II. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1.pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., poprzez nieuznanie, iż zasadnym jest umorzenie względem Skarżącego kwot pobranych płatności bowiem zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tych płatności, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i art, 151 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1. pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że MRiRW całkowicie błędnie zastosował wobec Skarżącego kryteria odnoszące się do okoliczności i przesłanek umorzenia kwot pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W związku z powyższymi zarzutami wniósł na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości. W odpowiedzi na skargę, MRiRW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się skuteczne. Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04). Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem nie tylko obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Nie jest więc uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony. W ramach naruszenia przepisów postępowania Skarżący zarzucił naruszenie art. 141 p.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu faktycznego z pominięciem szeregu istotnych okoliczności sprawy objętych postępowaniem administracyjnym, co doprowadziło do zawężenia granic rozpoznania niniejszej sprawy. Zarzut ten nie znalazł rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych argumentów wskazujących na jego zasadność. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać go merytorycznie, bowiem jak już wskazano, nie jest uprawniony do formułowania za Skarżącego przyczyn, jakie spowodowały przedstawienie powyższego zarzutu, a nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji Skarżącego. Za uzasadniony natomiast należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Jak zasadnie bowiem wskazywał Skarżący, nie została dokonana analiza dotycząca możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwoty wyższej, niż koszty dochodzenia należności. Uzasadnienie decyzji MRiRW nie zawiera w tym względzie rozważań i ustaleń, co Sąd I instancji zaakceptował. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2010r., umorzenie należności może nastąpić, o ile zachodzi uzasadnione przypuszczenie, ze w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Zasadnie wskazano, iż zgodnie z art. 64 § 1 u.o.p.e.a., koszty postępowania egzekucyjnego zostały określone procentowo, proporcjonalnie do egzekwowanej kwoty należności i z tego też względu brak jest podstaw do przyjęcia, że w wyniku prowadzonej egzekucji nie uda się odzyskać poniesionych kosztów egzekucji. Brak natomiast podstaw do oceny, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia należności. W tym względzie brak jest bowiem ustaleń i oceny tej kwestii przez organ. W ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego Skarżący wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1.pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., poprzez nieuznanie, iż zasadnym jest umorzenie względem Skarżącego kwot pobranych płatności, bowiem zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tych płatności, jak również poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że MRiRW całkowicie błędnie zastosował wobec Skarżącego kryteria odnoszące się do okoliczności i przesłanek umorzenia kwot pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Podkreślić należy, iż Skarżący zarzucając błędne zastosowanie wobec Skarżącego, kryteriów odnoszących się do okoliczności i przesłanek umorzenia kwot pobranych płatności rolnośrodowiskowych wskazał, iż upatruje to w błędnym zastosowaniu przesłanek dotyczących braku zastosowania wobec Skarżącego przepisu § 3 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r. Tak sformułowany zarzut jest niezrozumiały, tym bardziej, iż zarzutu tego Skarżący nie rozwinął w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący nie wskazał jakie kryteria zostały błędnie zastosowane wobec Skarżącego, które spowodowały nie zastosowanie w/w przepisu. Nadto, zarzucając naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego Skarżący zarzucił błędne wyłożenie i zbadanie przesłanki wynikającej z powyższego przepisu rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r. Jak wynika z dalszych wywodów przedstawionych w ramach powyższego zarzutu, Skarżący zarzuca nie uwzględnienie sytuacji majątkowej i faktycznej Skarżącego co do jego zadłużenia na rzecz innych wierzycieli. Z przytoczonych argumentów zawartych w uzasadnieniu, wynika, iż Skarżący zmierzał do podważenia ustaleń stanu faktycznego, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Natomiast uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może zmierzać do podważenia dokonanych w sprawie, ustaleń faktycznych, albowiem skutek ten może być ewentualnie osiągnięty wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 246/04; wyrok NSA z 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 291/04). Tym samym tak sformułowany zarzut uznać należało za nie zasadny. Dodać również należy, iż rozpoznanie wypływającego z zarzutów skargi kasacyjnej, zarzutu braku zastosowania § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r., jest przedwczesne, wobec zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla Skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i § 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 258 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię