II OSK 2106/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Dorohusk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Lu 31/10 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Wójta Gminy Dorohusk w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wójta Gminy Dorohusk na rzecz A. K. kwotę 662,40 (słownie: sześćset sześćdziesiąt dwa złote i czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010r. sygn. akt II SAB/Lu 31/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Wójta Gminy Dorohusk do rozstrzygnięcia, w terminie trzydziestu dni od daty uprawomocnienia się wyroku, wniosku A. K. o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, dalej SKO, po rozpoznaniu odwołania mieszkańców Brzeźna uchyliło decyzję Wójta Gminy Dorohusk z [...] lipca 2009r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na magazynowaniu odpadów innych niż niebezpieczne i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Dnia [...] grudnia 2009r. A. K. wniósł zażalenie na bezczynność Wójta Gminy Dorohusk, które SKO postanowieniem z [...] stycznia 2010r. uznało za nieuzasadnione, wyjaśniając że pismem z 10 grudnia 2009r. organ poinformował wnioskodawcę, iż z powodu złożoności sprawa zostanie zakończona do 30 stycznia 2010r. W dniu 8 stycznia A. K. złożył kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które postanowieniem z [...] lutego 2010r. SKO również uznało za niezasadne, wobec faktu, że 14 stycznia 2010r. organ wyłączył z udziału w postępowaniu pracownika organu, a wniesienie kolejnego zażalenia spowodowało ponowne przekazanie akt organowi odwoławczemu. Dnia 22 marca 2010r. A. K. złożył do Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy Dorohusk, domagając się zobowiązania organu do wydania stosownej decyzji. Skarżący podniósł, iż organ pozostaje w bezczynności od dnia 20 października 2009r., kiedy to otrzymał całość akt sprawy z SKO. Skarżący podał, że pomimo treści art. 35 § 3 kpa – nie wydano żądanej decyzji, a termin na ponowne rozpatrzenie sprawy minął 20 grudnia 2009r. Organ wprawdzie zawiadomił o nie załatwieniu sprawy w ww. terminie i wyznaczył nowy termin, jednak działanie to było nieuzasadnione. Wójt wskazał na złożony i budzący szereg wątpliwości charakter sprawy, jednak nie podjął żadnych czynności w celu ich wyjaśnienia, ograniczając się wyłącznie do czynności proceduralnych. Skarżący nie zgodził się z postanowieniami uznającymi jego zażalenia na bezczynność za nieuzasadnione, a szczególnie stwierdzeniem SKO, iż "z uwagi na fakt, że stan faktyczny w postępowaniu nie uległ zmianie, kolejne zażalenie należało uznać za nieuzasadnione". Prowadzi to bowiem do nieograniczonego przedłużania terminu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie i wyjaśnił, że [...] lipca 2009r. wydał decyzję, którą SKO dnia [...] września 2009r. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wójta nie pozostaje on w bezczynności, gdyż w sprawie podejmowane były określone czynności. W związku z sugestią SKO dopuszczono do udziału w charakterze strony ponad dwadzieścia osób fizycznych. Dlatego powiadomiono skarżącego pismem z 10 grudnia 2009r., że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie. Zdaniem Wójta na opóźnienie miały również wpływ działania skarżącego, który dwukrotnie wnosił zażalenie na bezczynność, skutkujące koniecznością przesyłania akt do SKO i niezależną od organu zwłokę w rozpatrzeniu sprawy. Do opóźnienia przyczynił się też wniosek pracownika o wyłączenie z rozpatrywania sprawy. Dnia 14 stycznia 2010r. organ wyłączył z udziału w sprawie Agnieszkę Jaszczuk, wyznaczając nowego pracownika, który również potrzebował czasu do zapoznania się z aktami. Zatem wydanie decyzji do 30 stycznia 2010r. nie było możliwe. Ponadto wyznaczona na 19 marca 2010r. rozprawa administracyjna nie odbyła się z uwagi na zarzut skarżącego o nieprawidłowym doręczeniu korespondencji stronom postępowania. Organ podniósł, że podejmuje w sprawie określone czynności. Wyznaczył nowy termin rozprawy na 7 maja 2010r., z której protokół złożono na posiedzeniu sądowym. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji organu. Podkreślił, że wprawdzie odbyła się rozprawa w dniu 7 maja 2010r., ale niemal po dwóch miesiącach bezczynności, a postępowania nie zakończono jakimkolwiek orzeczeniem w dacie orzekania przez Sąd. Zdaniem Sądu fakt wyłączenia pracownika od rozpoznawania sprawy również nie usprawiedliwia opieszałości organu. W urzędzie zatrudnieni są bowiem inni pracownicy i nie sposób tłumaczyć kilkumiesięcznej bezczynności organu koniecznością zapoznania się ze sprawą nowego pracownika. Podobnie Sąd nie podzielił argumentacji, że zwłoka spowodowana jest też działaniami skarżącego, wobec składania zażaleń na bezczynność powodujących konieczność przekazywania akt organowi II instancji. Sąd powołał się na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że okoliczność ta nie ma wpływu na bieg terminów. Organ mógł wykonać kopię akt lub w inny sposób zapewnić sobie ich dostępność. Sąd I instancji stwierdził, że działania organu ograniczały się jedynie, poza przeprowadzeniem rozprawy, do informowania o nie załatwieniu sprawy w terminie i kolejnym jego przesuwaniu. Wskazał, że organ ma prawo, zgodnie z art. 36 kpa wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy, powinien jednak podać przyczyny zwłoki. Natomiast zawiadomienie z dnia 12 maja 2010r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, nie spełnia tego wymogu, gdyż organ nie wskazał na czym polega szczególny (skomplikowany) charakter sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Dorohusk zarzucając naruszenie: - art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, w sytuacji braku przesłanek do takiego orzeczenia wobec wykazania, że organ nie pozostawał w bezczynności; - art. 151 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania, pomimo wykazania przez organ braku przesłanek do uznania, że pozostawał on w bezczynności; - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy po wniesieniu skargi, organ przeprowadził czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd bezzasadnie nie uwzględnił okoliczności, że organ wydał stosowną decyzję 7 lipca 2009r., a którą SKO dnia [...] września 2009r. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym, organ powiadomił stronę o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na dzień 30 stycznia 2010r. Przed upływem tego terminu pełnomocnik wnioskodawcy wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. SKO postanowieniem z 6 stycznia 2010r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Następnie pomimo, że wyznaczony termin nie upłynął, pełnomocnik ponownie złożył w dniu 8 stycznia 2010r. zażalenie, które SKO postanowieniem z 2 stycznia 2010r. uznało za nieuzasadnione. Dwukrotne składanie zażaleń w tak krótkim czasie, spowodowało dodatkową i niezależną od organu zwłokę. Do opóźnienia przyczynił się również wniosek pracownika organu o wyłączenie z udziału w rozpatrywaniu sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r. wyłączono ww. pracownika i wyznaczono nowego pracownika, który także potrzebował zapoznać się z aktami. Ponadto, wyznaczona na 19 marca 2010r. rozprawa nie odbyła się z uwagi na zarzut skarżącego dot. nieprawidłowego doręczenia korespondencji stronom. W ocenie Wójta powyższe wskazuje jednoznacznie, że nie załatwienie sprawy w kolejnym wyznaczonym terminie spowodowane było działaniami skarżącego. W skardze kasacyjnej podkreślono, iż bezspornie po wniesieniu skargi organ dokonał niezbędnych czynności zmierzających do wydania decyzji. Ustalił wszystkie strony postępowania, skutecznie doręczył pisma i przeprowadził rozprawę z ich udziałem. Nie można zatem przyjąć, że pozostawał w bezczynności. Wniesienie skargi spowodowało, że organ zaprzestał czynności, które uniemożliwiały sprawne prowadzenie postępowania. Sąd I instancji powinien był zatem umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 189 w zw. z art. 161 § pkt 3 p.p.s.a. ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie doszło do nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy i zwłoka ta została spowodowana przez organ administracyjny. Niewątpliwie postępowanie wszczęte wnioskiem złożonym w dniu 4 marca 2008r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia Wójt Gminy Dorohusk prowadził opieszale, z naruszeniem terminów określonych w art. 35 kpa, jak również do dnia 15 czerwca 2010r. tj. wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie wydał decyzji objętej ww. wnioskiem. W tym miejscu wskazać trzeba, że terminy przewidziane w art. 35 kpa do załatwienia spraw są terminami maksymalnymi. W przypadku organu I instancji rozpoczynają swój bieg - co do zasady - w momencie doręczenia żądania organowi, a kończą w chwili wydania decyzji administracyjnej w tej instancji. Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Jeśli organ nie załatwia sprawy w terminach określonych w art. 35 kpa lub wyznaczonych zgodnie z art. 36 kpa pozostaje w bezczynności. Ponadto - co wymaga szczególnego podkreślenia na gruncie niniejszej sprawy - o bezczynności organu można mówić nie tylko wtedy, gdy organ w ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności, ale również wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie wydał stosownego aktu lub nie podjął czynności zgodnie z przepisami prawa, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Analiza akt administracyjnych potwierdza słuszność stanowiska Sądu I instancji. Organ pozostawał w bezczynności począwszy od 20 października 2009r., kiedy to akta sprawy zostały zwrócone przez organ II instancji, po wydaniu w dniu [...] września 2009r decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy Dorohusk z [...] lipca 2009r. Następnie dopiero 10 grudnia 2009r. sporządził zawiadomienie o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, które wysłał do strony dopiero 23 grudnia, a do jej pełnomocnika 31 grudnia 2009r. Podobnie, wniosek pracownika organu o wyłączenie od udziału w sprawie został złożony w dniu 9 grudnia 2009r. organ rozpatrzył dopiero [...] stycznia 2010r. Ponadto, między rozprawą administracyjną wyznaczoną na dzień 19 marca 2010r., a kolejną rozprawą wyznaczoną na 7 maja 2010 organ pozostawał w prawie dwumiesięcznej zwłoce. Nie zasługiwało na aprobatę również stanowisko autora skargi kasacyjnej o skomplikowanym charakterze sprawy, uzasadniającym kolejne przedłużanie wyznaczanych terminów, skoro organ wydał żądaną decyzję, a sprawa po jej uchyleniu przez organ II instancji wymagała jedynie ustalenia wszystkich stron postępowania, zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu, czy przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Jako chybioną należało ocenić także podnoszoną w skardze kasacyjnej konieczność przesyłania akt organowi II instancji wskutek kwestionowania przez wnioskodawcę bezczynności organu. Nie było bowiem przeszkód do podjęcia czynności zmierzających do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji poprzez, na przykład, sporządzenie odpisów niezbędnych dokumentów. Poza sporem pozostaje fakt, że do czasu wydania wyroku przez Sąd I instancji decyzji objętej wnioskiem A. K. organ nie wydał. W związku z powyższym nie można było zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi. Przepis ten nie znajduje bowiem zastosowania jedynie w przypadku, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego - przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność - organ wyda żądaną decyzję lub inny akt, nawet z przekroczeniem ustawowych terminów. Tylko w opisanej wyżej sytuacji organ nie pozostaje w bezczynności, a sąd nie może zobowiązać organu, na podstawie art. 149 p.p.s.a., do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności i zobligowany jest do zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nie umorzenie postępowania, jak również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, skoro trafne były ustalenia Sądu I instancji, że Wójt Gminy Dorohusk pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 204 ww. ustawy.