III SA/Gd 1124/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprzeciwu M. O. od decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 19 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazów związanych ze zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia 19 października 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji w decyzji nakazał, w odniesieniu do pasieki M. O., przesiedlenie pszczół z uli nr 29, 16, 18, 5 i 25, spalenie gniazda każdej z rodzin pszczelich z tych uli oraz przeprowadzenie oczyszczania i odkażania uli o wskazanych numerach w sposób określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lipca 2016 r. w sprawie zwalczania zgnilca amerykańskiego pszczół. Podstawą prawną decyzji były m.in. przepisy art. 44 ust.1 pkt 1 , 5 , 12 i ust.2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt , § 6 ust.5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lipca 2016 r. w sprawie zwalczania zgnilca amerykańskiego pszczół. Decyzję wydano w następstwie pobrania w dniu 30 lipca 2020 r. w pasiece przy ul. C. w S. próby z rodzin pszczelich niewykazujących objawów klinicznych i na podstawie sprawozdania z badań, wskazującego na obecność czynnika etiologicznego zgnilca amerykańskiego pszczół, znajdującego się w ulach o wskazanych powyżej numerach. Pasieka ta, decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 18 września 2019 r., została wyznaczona ogniskiem choroby zakaźnej zgnilca amerykańskiego pszczół. Organ odwoławczy potraktował pismo strony, wniesione po doręczeniu powyższej decyzji , jako odwołanie, w którym wniesiono o zmianę decyzji w zakresie przesiedlenia pszczół, wobec stwierdzenia, że we wskazanych ulach pszczół nie ma. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 10§1 , 61§1 , 61 § 2 k.p.a. stwierdził, że w aktach brakuje dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto organ pierwszej instancji nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie określenia nakazów i zakazów związanych ze zwalczaniem zgnilca amerykańskiego pszczół wobec uprzednio wyznaczenia ogniska choroby zakaźnej w przedmiotowej pasiece. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. ze względu na załatwienie sprawy nie cierpiącej zwłoki odstąpił od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jednak sytuacja taka może nastąpić, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W myśl art. 10 § 3 k.p.a. organ zobowiązany jest do dokonania adnotacji o przyczynach odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. W aktach sprawy brak jest takiej adnotacji, a w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji nie odniósł się do szczególnych okoliczności przemawiających za zastosowaniem art. 10 § 1 k.p.a. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może uznać, by postępowanie było prawidłowo prowadzone przez organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji powinien zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia nakazów i zakazów związanych ze zwalczaniem zgnilca amerykańskiego pszczół wobec wyznaczenia uprzednio ogniska choroby zakaźnej w przedmiotowej pasiece oraz zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Wobec charakteru uchybień nie jest możliwe zajęcie merytorycznego stanowiska co od prawidłowości zaskarżonej decyzji, jednak wobec twierdzeń strony, że przedmiotowe ule są puste , okoliczności te powinny być wyjaśnione w toku ponownie przeprowadzonego postępowania. M. O. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego , że charakter uchybień uniemożliwia zajęcie stanowiska co do prawidłowości zaskarżonej decyzji, uchybienia te nie uniemożliwiają takiej oceny. Postępowanie dowodowe, choć wadliwie, zostało przeprowadzone, a organ odwoławczy mógł w razie potrzeby przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe ( art. 136 § 1 k.p.a.). Ponowne rozpatrywanie sprawy przez organ pierwszej instancji wydłuży trwające od 2019 r. postępowanie administracyjne, co narusza interes prawny wnoszącego sprzeciw oraz naraża go na niepowetowane straty materialne. Organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.). Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do ewentualnych zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając w ramach granic sprawy (art. 134 p.p.s.a.) zasadność wydania decyzji kasacyjnej w sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że organ pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 10 § 2 i 3 k.p.a., wobec czego okoliczności faktyczne nie mogą być uznane za udowodnione ( art. 81 k.p.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a. stwierdzenia wymaga, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy postępowania poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania, nie zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, brak umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji ( art. 10 § 1 k.p.a.), brak wskazania na przyczyny odstąpienia od powyższej zasady ( art. 10 § 3 w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. ). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. W niniejszej sprawie strona nie miała takiej możliwości, a organ pierwszej instancji ani nie wskazał na przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, ani też nie utrwalił w aktach sprawy w formie adnotacji przyczyny odstąpienia od tej zasady. Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Zauważyć należy, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko skontrolować prawidłowość postępowania organu I instancji, ale też samodzielnie rozpatrzyć całość sprawy i zgromadzonego w niej materiału dowodowego, a następnie rozstrzygnąć ją merytorycznie. Na organie odwoławczym ciąży bowiem także, wynikający z art. 7 i 77 k.p.a., obowiązek wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego oraz materiału dowodowego w sprawie. Co do zasady więc organ odwoławczy powinien, jeżeli zachodzi taka potrzeba, stosownie do art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić z urzędu lub na żądanie stron dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowanie organowi, który wydał decyzję. Jednak w niniejszej sprawie zastosowanie tego przepisu, wbrew przekonaniu wnoszącego sprzeciw, nie było możliwe. Jak już wskazano wyżej organ odwoławczy nie rozpatruje jedynie sprawy w granicach odwołania, ale samodzielnie rozpatruje całość sprawy. Skoro w niniejszej sprawie istotne było pobranie próbek, dokonanie ich analizy, a w zależności do wyników wydanie stosownych nakazów, organ odwoławczy nie mógł - w sytuacji wadliwego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji - niezawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania, nie zapewnienia mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przede wszystkim braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji ( art. 10 § 1 k.p.a.) - przy jednoczesnym braku wskazania na przyczyny odstąpienia od powyższej zasady ( art. 10 § 3 w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. ) – uznać , że decyzja nakładająca na skarżącego nakazy jest co do zasady prawidłowa i że należy jedynie rozpatrzeć kwestię ewentualnej bezprzedmiotowości nakazu nałożonego w punkcie 1 decyzji oraz kwestię terminu wykonania nakazów nałożonych w punktach 2 i 3 decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, w celu samodzielnego rozpatrzenia całości sprawy, musiałby w istocie rzeczy przeprowadzić ponownie całe postępowanie dowodowe, uzupełniając je ponadto dodatkowo o ustalenia dotyczące okoliczności, które zostały podniesione w odwołaniu. Z przyczyn oczywistych w tej sytuacji wykluczone było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. , który dotyczy przeprowadzenia przez ten organ jedynie dodatkowego postępowania, mającego na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że organ odwoławczy nie naruszył zasad orzekania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oraz uznając sprzeciw za bezzasadny, na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.