II OSK 3398/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, , po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 265/18 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r. oddalił skargę B. O. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej również jako "SKO") z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta B. ustalił na wniosek P. Spółki z o.o. w Warszawie (dalej: "Spółka" lub "Inwestor") lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z rozbiórką istniejącego odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia, na kilkunastu działkach ewidencyjnych przy ul. P. w B., w tym na działce nr [...]. Lokalizację przedstawiono na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik do decyzji (teren oznaczony linią koloru czerwonego i literami A-D). Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] stycznia 2018 r. złożyła B. O., która wyraziła niezrozumienie dla treści decyzji, w szczególności co do kwalifikacji inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. złożyła do sądu administracyjnego B. O., która – podobnie jak w odwołaniu – wskazała na istnienie gazociągu wysokiego ciśnienia na działce nr [...] przy ul. P. w B. oraz na niezakłóconą i zaspokajającą potrzeby okolicznej ludności ciągłość dostaw gazu. W pozostałym zakresie powtórzyła twierdzenia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem sądu, sporna inwestycja w postaci budowy gazociągu wysokiego ciśnienia oraz rozbiórki istniejącego odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia (jak wskazano we wniosku Spółki oraz w decyzji organu pierwszej instancji) stanowi – co bez naruszenia prawa ustaliły organy obydwu instancji – inwestycję celu publicznego. Ustalenie charakteru spornej inwestycji (mającej zapewnić dostawy gazu nowym, położonym głębiej w gruncie gazociągiem) powodowało, zdaniem Sądu, konieczność rozważenia obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza że na obszarze zaplanowania inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd wyjaśnił, że bez znaczenia w sprawie pozostaje powoływana przez skarżącą okoliczność niezakłóconego, w jej ocenie, funkcjonowania istniejącego gazociągu. Inwestor zamierzając rozebrać gazociąg istniejący i wykonać nowy, z uwagi na nienormatywne wypłycenie istniejącego, może podjąć działania inwestycyjne, dla których decyzja lokalizacyjna jest pierwszym etapem, zależne od jego woli i potrzeb. Zdaniem sądu, sporna inwestycja nie została zwolniona od obowiązku uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Nie ulega również, w ocenie Sądu, wątpliwości, że sporna inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 33 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). Inwestor przedłożył jednak w tej kwestii decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd podkreślił ponadto, że w sprawie mamy do czynienia z rozbiórką istniejącego gazociągu i wykonaniem nowej jego linii z umiejscowieniem głębiej w gruncie niż umiejscowienie gazociągu dotychczasowego. O ile zatem precyzyjne zakwalifikowanie tych robót odbędzie się na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle już w tym momencie należy stwierdzić, że zastosowania w zaskarżonej decyzji kwalifikacja jako "budowa" nie budzi wątpliwości. Sąd przypomniał, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przyznaje właścicielom działek, na których inwestycja będzie realizowana, silniejsze gwarancje procesowe i materialne niż realizacja inwestycji bez uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd wskazał również, że z uzasadnienia wydanej decyzji lokalizacyjnej wynika, iż dokonano analizy zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej "ustawa planistyczna"), tj. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). W ramach realizacji tych wymagań uzyskano wspomnianą już decyzję środowiskową z dnia [...] kwietnia 2017 r., dokonano uzgodnienia z właściwym organem melioracji i urządzeń wodnych (w sposób milczący – art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy planistycznej), wskazano na sposób zagospodarowania terenu obejmującego działkę skarżącej wynikający z ewidencji (grunty rolne, łąki, częściowo zabudowane i zurbanizowane). To ustalenie (odnośnie zagospodarowania) nie stoi, zdaniem Sądu, w sprzeczności ze sposobem zagospodarowania uwidocznionym na zdjęciach dołączonych przez skarżącą do odwołania. Wynika z nich istnienie na działce ogródka warzywnego, a więc zagospodarowania uprawnego. Całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że realizacja inwestycji nie stoi w sprzeczności z regulacjami odrębnymi oraz z zagospodarowaniem terenu, przy czym oprócz skarżącej (właścicielki działki nr [...]) właściciele działek pozostałych, przez które przebiegać będzie inwestycja – nie złożyli skarg na decyzję lokalizacyjną. W ocenie Sądu oznacza to, że bez naruszenia prawa wykazał organ, iż nie istnieją przeszkody prawne (wynikające z przepisów odrębnych) do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w takiej sytuacji – jak wynika wprost z art. 56 ustawy planistycznej – organ wydania decyzji nie może odmówić. Zaskarżona decyzja odpowiada również, w ocenie Sądu, wymaganiom z art. 54 pkt 1 – 3 ustawy planistycznej. W podsumowaniu Sąd przypomniał, iż przebieg takich inwestycji jak gazociąg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną. Zwłaszcza gdy, tak jak w sprawie niniejszej, nitka gazociągu już istnieje na tych nieruchomościach. Ograniczenia techniczne związane z charakterem projektu gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia powodują, że niemożliwe jest dowolne kształtowanie jego przebiegu. Projektowanie gazociągu, z uwagi na bezpieczeństwo jego funkcjonowania, podlega ściśle określonym regułom wynikającym z bezwzględnie obowiązujących przepisów technicznych. Wobec powyższego, zezwolenie na lokalizację inwestycji gazowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa, zaś poza ochroną prawną pozostają oczekiwania, postulaty dotyczące określonej polityki planowania przestrzennego w zakresie lokalizacji gazociągów. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na lokalizację inwestycji gazowej użytku publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku, zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a.) i c) oraz pkt 3 p.p.s.a., art. 134 §1 w zw. art. 151 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Co dotyczy przede wszystkim uwarunkowań technicznych inwestycji rzutujących na przebieg, czy jej lokalizację. Przez co organ, pomimo braku kompletnych, wyczerpujących i miarodajnych informacji i braku stosownych kompetencji w sposób stanowczy podjął się oceny istniejących ograniczeń w zakresie przebiegu/lokalizacji inwestycji wyłączających ich zmianę. A w rzeczywistości nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie podjął prób zmierzających do ustalenia innych wariantów przebiegu gazociągu. W konsekwencji czego nie sposób uznać, iż zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiału dowodowy. Dodatkowo czyniąc stanowcze wnioski nie wskazał na jakich faktach obiektywnie sprawdzalnych i miarodajnych się oparł, które uznał za udowodnione. A wszystko to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy; 2. prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1, 4, art. 54 pkt 2 i 3 w zw. z art. 55, art. 56, art. 57 ustawy planistycznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, potwierdzając niekorzystny pod względem możliwości zagospodarowania nieruchomości przebieg gazociągu, wobec istnienia ograniczeń technicznych, które nie wyłączają całkowicie innych wariantów jego przebiegu, a godzących sprzeczne interesy. Nawet jeśli powyższe miałoby powodować obciążenie inwestora w większym stopniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadzają się do kwestii nienależytego rozpatrzenia przez organy, a następnie przez Sąd I instancji materiału dowodowego w sprawie co przełożyło się na zaaprobowanie przebiegu inwestycji i jej lokalizacji bez rozważenia opcji alternatywnych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że art. 52 ustawy planistycznej stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 tej ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Należy powtórzyć za Sądem I instancji, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ administracyjny nie jest przy tym uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 845/12). W ocenie Sądu zbędne jest wykazywanie przez organy administracji konieczności realizacji planowanej inwestycji w określony sposób na działce skarżącej, a zarzuty braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do rozważań skarżącej w tym zakresie nie mogły odnieść skutku. Z tych względów nietrafny jest również zarzut skarżącej dotyczący wyboru przez organ danego sposobu realizacji inwestycji wobec istnienia ograniczeń technicznych, które nie wyłączają całkowicie innych wariantów przebiegu inwestycji. Z treści art. 56 ustawy planistycznej wynika jasno, że jeśli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, to organy administracji nie mogą odmówić wydania takiej decyzji. Taki przepis jednak ani w skardze, ani w toku postępowania administracyjnego nie został wskazany. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, o jakich mowa w art. 54 pkt 1, 2 i 3 ustawy planistycznej, tj. rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych - w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a w załącznikach do decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapach w odpowiedniej skali. Sąd I instancji wskazał również w uzasadnieniu na analizę zgodną z art. 53 ust 3 ustawy planistycznej, w ramach której inwestor przedłożył decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, dokonano uzgodnienia z właściwym organem melioracji i urządzeń wodnych, wskazano na sposób zagospodarowania terenu obejmującego działkę skarżącej wynikający z ewidencji gruntów. Jak już wcześniej wskazano spełnienie wszystkich powyższych kryteriów obligowało organ do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważa natomiast żadnego z tych ustaleń i nie zarzuca uzyskania przez inwestora zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa, a jedynie kwestionuje rozpatrzenie materiału dowodowego w taki sposób, iż nie została wzięta pod uwagę opcja alternatywna przebiegu inwestycji, bardziej korzystna dla skarżącej. Taka argumentacja, jak już wcześniej wykazano, nie mogła odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji organów I i II instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.