I OW 146/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy ponoszenia wydatków na utrzymanie A.K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać Powiat [...] jako właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Miasto W. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Miastem W. a Powiatem Z. w sprawie ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie A.K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W uzasadnieniu wskazało, że małoletnia A.K. w dniu [...] kwietnia 2018 r. na wniosek matki została umieszczona, w placówce opiekuńczo-wychowawczej [...] Centrum Opieki i Wychowania przy ul. [...] w W. Następnie w dniu [...] kwietnia 2018 r. Sąd Rejonowy w Z. Wydział III Rodzinny i Nieletnich wydał postanowienie – zarządzenie tymczasowe w sprawie [...] w przedmiocie natychmiastowego umieszczenia małoletniej A.K. we wskazanej placówce opiekuńczo-wychowawczej. Powołało treść art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz .U. z 2018 r. poz. 998). Wskazał, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli zaś władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mający osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Miejsce zamieszkania rodzica dziecka określa natomiast art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025), dalej jako "Kodeks cywilny" Miasto W. wyjaśniło, że z oświadczenia matki małoletniej z dnia [...] kwietnia 2018 r. wynika, że jej centrum życiowe przed umieszczeniem córki w pieczy zastępczej stanowiła B. Do W. przyjechała w dniu [...] marca 2018 r. do nowopoznanego partnera. W B. posiada natomiast stały meldunek, tam też korzystała z pomocy w postaci świadczeń rodzinnych i była objęta nadzorem kuratora. Zdaniem wnioskodawcy biorąc pod uwagę, że córka A. K. została przyjęta do placówki opiekuńczo-wychowawczej w dniu [...] kwietnia 2018 r., a więc niespełna dwa tygodnie po jej przyjeździe do W., nie sposób przyjąć, że miasto to stanowiło już centrum życiowych spraw A. K. Samo bowiem przebywanie na terenie W. nie jeszcze oznacza, że zamieszkiwała w tym mieście. Do uznania danej miejscowości za miejsce zamieszkania konieczne jest bowiem występowanie zamiaru stałego pobytu, a tego zdaniem wnioskodawcy, nie sposób przypisać matce małoletniej. Miasto W. wskazało ponadto, że o umieszczeniu małoletniej w pieczy zastępczej orzekł Sąd Rejonowy w Z., jako właściwy do prowadzenia postępowania opiekuńczego. Co istotne nie przekazał tej sprawy do dalszego prowadzenia do sądu okręgu [...]. Powołało art. 569 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360) zgodnie, z którym w sprawach opiekuńczych właściwy jest wyłącznie sąd opiekuńczy miejsca zamieszkania osoby, której postępowanie ma dotyczyć, a w braku miejsca zamieszkania – sąd opiekuńczy miejsca jej pobytu. Stwierdziło, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, miejscem zamieszkania małoletniej była B. tj. miejsce zamieszkania jej matki. Wobec czego zobowiązanym do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Powiat Z. W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiat Z. stwierdził, że miejscem zamieszkania małoletniej A. K. przed jej umieszczeniem po raz pierwszy w placówce opiekuńczo-wychowaczej było miasto W. Wskazał, że dziecko w dniu [...] kwietnia 2018 r., miało miejsce zamieszkania takie samo jak jego matka A. K., ponieważ przebywało pod jej władzą rodzicielską, natomiast matka w tym czasie miała miejsce zamieszkania w W. przy ul. [...], następnie przy ul. [...] i obecnie przy ul. [...]. Zdaniem Powiatu do samego ustalenia miejsca zamieszkania zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, wystarczy wola przebywania w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Podniósł, że matka z dzieckiem pozostającym pod jej władzą rodzicielską, najpóźniej w dniu [...] marca 2018 r., wyprowadziła się z B. do swojego partnera do W. Zgodnie z oświadczeniem babki małoletniej – A.S., w dniu [...] marca 2018 r. A. K. poinformowała ją, że wraz z córką wyjeżdża do partnera do W., i po tej dacie nie powróciła już do B. Natomiast w maju 2018 r. matka dziecka wymeldowała się spod dotychczasowego adresu w B. Ponadto jak wynika z informacji uzyskanej z [...] Ośrodka Pomocy Społecznej i Wsparcia Rodziny A. K. ostatni raz korzystała z pomocy tamtejszego urzędu w lutym 2018 r. i po tej dacie nie występowała już o wsparcie ze strony ośrodka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2018 r., poz. 2096). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zaistniały pomiędzy stronami spór o właściwość jest sporem negatywnym bowiem żadna z nich nie uznała się właściwą do ponoszenia wydatków na utrzymanie A. K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do ust. 1 tego przepisu, wydatki powyższe ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Podkreślić przy tym należy, że przy ustalaniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiują go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że małoletnia A. K. przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej pozostawała pod opieką rodzicielską matki A. K. Kwestią wymagającą jednoznacznego wyjaśnienia, pozostającą jednocześnie sporną pomiędzy stronami, jest miejsce zamieszkania matki małoletniej w okresie poprzedzającym umieszczenie jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wyjaśnić tu trzeba, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. W orzecznictwie przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09, publ.: www.cbois.nsa.gov.pl). Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia – zarządzenia tymczasowego Sądu Rejonowego w Z. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...] wynika, że na dzień wydawania tego orzeczenia A. K. zameldowana była w B. przy ul. [...]. W złożonym w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. w dniu [...] kwietnia 2018 r. oświadczeniu, A.K. wskazała jako swoje centrum życiowe B., tj. miasto z którego pochodzi jak i w którym była objęta nadzorem kuratora. Jednocześnie podała w nim, że w W. nie ma żadnej rodziny ani znajomych oraz że nic ją nie łączy z tym miastem. W piśmie [...] Centrum Opieki i Wychowania z dnia [...] kwietnia 2018 r., kierowanym do Sądu Rejonowego [...] zawarto natomiast informację, że matka dziecka "nie daje gwarancji pozostania w obecnym miejscu zamieszkania". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności nie pozostawiają wątpliwości, że miejscem zamieszkania A. K. przed umieszczeniem jej córki po raz pierwszy w pieczy zastępczej, stosownie do powołanej wcześniej definicji miejsca zamieszkania, była B. Wyjaśnić należy, że – jak słusznie zauważył wnioskodawca – nie sposób uznać W. za miejsce zamieszkania matki dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej także z uwagi na okres przez jaki A. K. przebywała w tym mieście. Akta sprawy wskazują, że w związku z istniejącym konfliktem pomiędzy nią a jej matką A. S.wyjechała ona do W. do nowo poznanego partnera w dniu [...] marca 2018 r. Małoletnia A. K. została natomiast umieszczona w placówce opiekuńczo-wychowawczej [...] Centrum Opieki i Wychowania niespełna dwa tygodnie później, tj. w dniu [...] kwietnia 2018 r. Wskazać przy tym należy, że bez znaczenia pozostaje okoliczność wymeldowania się A. K. z B. w maju 2018 r. Jak już bowiem wskazano powyżej, dla ustalenia właściwości organu istotne znaczenie ma stan faktyczny istniejący przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Mając zatem na uwadze, że miejscem zamieszkania A. K. przed umieszczeniem jej małoletniej córki w pieczy zastępczej była B., uznać należało Powiat [...] jako właściwy do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie A. K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.