II OZ 1463/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 639/17 odrzucające sprzeciw w sprawie ze sprzeciwu L. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 639/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił sprzeciw L. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2017r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy i zwrócił skarżącej uiszczony wpis od sprzeciwu w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Powyższa decyzja została doręczona L. S. w dniu 9 czerwca 2017 r. W dniu 10 lipca 2017 r. L.S. wniosła za pośrednictwem SKO w O. pismo zatytułowane "skarga". Sąd zakwalifikował wniesioną skargę jako sprzeciw, o którym mowa w art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i wskazał, że w myśl art. 64c § 1 ww. ustawy sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Uzasadniając odrzucenie przedmiotowego sprzeciwu Sąd podniósł, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej 9 czerwca 2017 r. Decyzja zawierała pouczenie o możliwości zaskarżenia jej do sądu w terminie 30 dni od daty jej doręczenia. Natomiast sprzeciw skarżącej został nadany pocztą za pośrednictwem organu 10 lipca 2017 r. Z porównania powyższych dat wynika, że sprzeciw został wniesiony po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw odrzucił. Sąd dodał przy tym, że błędne pouczenie co do terminu zaskarżenia zawarte w decyzji, może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu, w przypadku złożenia stosownego wniosku. Zażaleniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżyło powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 oraz art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 16 i 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935) polegające na przyjęciu, iż na decyzję wydaną w oparciu o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ustawy zmieniającej przysługuje sprzeciw, nie zaś skarga do sądu administracyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie prawidłowo wniesionej skargi jako sprzeciwu od decyzji i jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia sprzeciwu. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że postanowienie będące przedmiotem zażalenia jest nieprawidłowe, bowiem skarga L. S. powinna być rozpoznana merytorycznie. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został wniesiony do organu I instancji 18 lutego 2008 r., nie ulega zatem wątpliwości, że zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji ma art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a zatem stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z brzmieniem art. 107 § 1 k.p.a., wiążącym organy administracji w niniejszej sprawie administracyjnej, decyzja powinna zawierać m.in. pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (jeśli jest to decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. pouczyło strony o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co zostało przez WSA w Olsztynie zakwestionowane. Sąd stanął bowiem na stanowisku, iż od dnia 1 czerwca 2017 r. skarga na decyzje wydane w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie przysługuje, a jedynym dopuszczalnym środkiem zaskarżenia jest sprzeciw. Wynika to, zdaniem Sądu, wprost z art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej, który stanowi, iż do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. W ocenie organu, zasada wyrażona w art. 17 ustawy zmieniającej, bez uwzględnienia regulacji art. 16 tej ustawy, może prowadzić do takich wniosków, bowiem w istocie z punktu widzenia postępowania sądowoadministracyjnego jego wszczęcie następuje z momentem wniesienia do sądu pisma inicjującego to postępowanie. Jednakże zawierając pouczenie w przedmiotowej decyzji o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego Kolegium uznało, iż przepisów art. 17 ustawy zmieniającej nie należy odczytywać bez powiązania z art. 16 tej ustawy i przyjąć trzeba, iż wprowadzone przez ustawodawcę zmiany w przepisach odnosić należy do sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. A zatem rozstrzygnięcie co do stosowania przepisów nowych bądź przepisów dotychczasowych winno mieć miejsce poprzez uwzględnienie kryterium sprawy administracyjnej jako takiej. Wobec tego sprawa administracyjna, w której postępowanie wszczęto przed 1 czerwca 2017 r., winna być prowadzona na zasadach dotychczasowych, tak co do k.p.a., jak i przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał przy tym, że znowelizowane brzmienie art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja zawiera m.in. - w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi, wiąże organy administracji jedynie w przypadku spraw administracyjnych zainicjowanych po dniu 1 czerwca 2017 r. Dopiero w tych sprawach, w ocenie organu, ustawodawca nakazuje zatem uwzględniać nowe instytucje wprowadzone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również nowe zasady odnoszące się do postępowania administracyjnego. Zatem traktując sprawę jako całość Kolegium, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku, zastosowało przepisy dotychczasowe, również w zakresie pouczenia co do wniesienia skargi. W ocenie Kolegium, nie zasługuje na aprobatę pogląd, iż organy administracji stosują przepisy dotychczasowe w postępowaniu administracyjnym, natomiast w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazane przepisy przejściowe nie są brane pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w nim wskazane. Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Opisana powyżej instytucja sprzeciwu została wprowadzona do polskiego porządku prawnego w dniu 1 czerwca 2017 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 powyższej ustawy, do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika, że do postępowań sądowo administracyjnych wszczętych po wejściu w życie ww. ustawy nowelizującej, stosuje się nowe przepisy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Sądu I instancji, że od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2017 r. przysługiwał sprzeciw, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a., który powinien zostać złożony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącej powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. błędnie zatem pouczyło strony o trybie i terminie jej zaskarżenia. Wydając bowiem zaskarżoną decyzję już po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. wprowadzającej m.in. instytucję sprzeciwu od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., organ ten powinien był uwzględnić wynikającą z art. 17 ww. ustawy okoliczność, że strony chcące zrealizować przysługujące im prawo do sądu będą obowiązywały przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne w brzmieniu po nowelizacji. Z akt niniejszej sprawy wynika, że kwestionowana decyzja została doręczona skarżącej 9 czerwca 2017 r., stąd termin do wniesienia sprzeciwu od decyzji upływał 23 czerwca 2017 r. Sprzeciw od decyzji został natomiast wniesiony dopiero 10 lipca 2017r., a więc po upływie terminu. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wskazany środek zaskarżenia podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie nie można bowiem pominąć okoliczności, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył stronę o trybie i terminie jej zaskarżenia, tj. o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jak podnosi się w doktrynie, konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2017r. str. 621). Podzielając pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17, należy wskazać, że skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego - odmienna wykładnia prowadzi bowiem do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest zatem obowiązek rozpatrzenia go przez ten sąd bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. Podkreślenia przy tym wymaga, że wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (zob. też postanowienie NSA: z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1446/17; z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17; publ. CBOSA). Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.