I OSK 1517/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 385/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: [...] maja 2016 r. skarżący nabył status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W złożonych oświadczeniach, w otrzymanym egzemplarzu informacji pouczony został o prawach, obowiązkach bezrobotnego, zawartych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym obowiązku zawiadomienia w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej (...) i zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu. 26 października 2016 r. osobiście złożył oświadczenie, w którym powiadomił o tym, że z dniem 1 czerwca 2016 r. podjął pracę w "C." w R. Z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że 1.06.2016r. skarżący zawarł z C. Sp. z o.o. umowę zlecenia na okres od 1.06.2016r. do 02.06.2016r., na mocy której zobowiązał się do pomocy przy obsłudze firmowej gali oraz nadzorowania mienia w trakcie jej trwania, za co otrzymał wynagrodzenie w kwocie 13,70 zł za godzinę. Wynagrodzenie z tytułu wykonania umowy wyniosło 235,45 zł netto i zostało przekazane na wskazany przez stronę rachunek bankowy. W oparciu o te ustalenia, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. orzekł o pozbawieniu M. S. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 1 czerwca 206r. z powodu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 645 z późn. zm.), starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazując, że jest to m.in. sytuacja, gdy wnioskujący o rejestrację wykonuje zatrudnienie ani inną pracę zarobkową. Fakt zatrudnienia lub podjęcia w czasie zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy jakiejkolwiek innej pracy zarobkowej, bez względu na wysokość wynagrodzenia, skutkuje brakiem możliwości uzyskania lub utratą statusu osoby bezrobotnej. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne równoległe posiadanie statusu osoby bezrobotnej i wykonywanie pracy zarobkowej. Jeżeli osoba bezrobotna aktywizuje swoją sytuację zawodową, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać ze świadczeń przysługujących bezrobotnym wypłacanych ze środków przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia. Organ odwoławczy uznał, że w tym stanie rzeczy brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie takich okoliczności jak dzień faktycznego rozpoczęcia wykonywania pracy i okres jej faktycznego wykonywania. Zdaniem Wojewody, skarżący doskonale wiedział kto może posiadać statusu osoby bezrobotnej i jakie skutki niesie ze sobą podjęcie zatrudnienia lub innej pracy. Mimo tej świadomości, działania w kierunku powiadomienia o przesłankach przemawiających za pozbawieniem statusu i zasiłku dla bezrobotnych podjął dopiero 26 października 2016 r. Skoro odwołujący podjął inną pracę zarobkową, wbrew obowiązującym przepisom organ nie mógł odstąpić od wydania decyzji stwierdzającej, że z dniem 1 czerwca 2016 r. przestał spełniać przesłanki pozwalające posiadać status i zasiłek. Wyjaśnił, że za niespełnieniem przesłanek określonych art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy nie przemawia okoliczność uzyskania wynagrodzenia, a sam fakt wykonania pracy i pozostawania w sytuacji uniemożliwiającej aktywizację zawodową za pośrednictwem organu zatrudnienia. Gotowość do podjęcia pracy oznacza rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy. Co istotne, gotowości do podjęcia zatrudnienia nie należy też utożsamiać z brakiem jakiegokolwiek zajęcia lub całkowitym zakazem podejmowania przez osobę bezrobotną innego zajęcia, lecz z brakiem takiej działalności lub obowiązków, które nie będą kolidować z realną możliwością podjęcia zatrudnienia. Nie można podzielić zdania aby próba wycofania się z umowy podpisanej i zrealizowanej poprzez wykonanie powierzonego zlecenia, miała przemawiać, że brak jest podstaw do uznania, że odwołujący nie spełniał 01.06.2016 r. warunku do posiadania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Odnosząc się do treści odwołania, organ podniósł, że wyjaśnienia strony sprowadzały się do wykazania, że podpisana przez odwołującego umowa zlecenia, została zawarta "w wyniku błędu" - próby udowodnienia, że na dzień 1 czerwca 2016 r. zarówno status osoby bezrobotnej jak i prawo do zasiłku dla bezrobotnych mu przysługiwały. Strona nie wskazała jednak, by pracy w ogóle na rzecz pracodawcy w okresie 01-02.06.2016 r. nie świadczyła, natomiast poinformowała jedynie o tym, że rachunek bankowy w A. S.A. nie jest jego rachunkiem i z tego powodu nie można uznać, że przelew dokonany 28 lipca 2016 r. na ten rachunek stanowił jego wynagrodzenie z tytułu umowy zawartej 1 czerwca 2016 r. Zdaniem Wojewody, trudno zatem uznać, aby zawarta umowa była nieważna, jeśli została zrealizowana, wynagrodzenie wypłacone, a pracodawca odprowadził od niego należne składki. Stwierdził, że jedynie uzyskanie przez skarżącego sądowego wyroku stwierdzającego nieważność zawartej umowy i korekta odprowadzonych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne mogłyby przemawiać za wzruszeniem zaskarżonej decyzji. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Sąd I stwierdził, że wykonywanie pracy na umowę zlecenie istotnie stanowi wykonywanie innej pracy zarobkowej, które stanowi przesłankę do pozbawienia zleceniobiorcy statusu osoby bezrobotnej. Dlatego za nieskuteczny uznał zarzut odnoszący się do braku rozważenia, czy przedmiotowej sprawy nie należy analizować przez pryzmat art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Analogicznie ocenił też zarzuty odnoszące się do błędnego pominięcia uchylenia się strony od skutków prawnych oświadczenia woli w przedmiocie zawarcia umowy zlecenia. WSA w Gliwicach uwzględnił natomiast zarzut strony w zakresie naruszenia zasady proporcjonalności, która wywodzona jest z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym względzie wskazał, że skarżący wykonywał pracę na umowę zlecenie w ciągu dwóch dni i otrzymał z tego tytułu wynagrodzenie w kwocie 235, 45 zł netto. Natomiast konsekwencją pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej jest nie tylko utrata prawa do zasiłku w kwocie ok. 600 zł miesięcznie, poniesienie kosztów związanych z postępowaniami sądowymi w kwocie ok. 2000 zł, ale przede wszystkim konieczność poniesienia kosztów operacji wszczepienia endoprotezy stawu biodrowego, której strona poddała się 14 września 2016 r. mając świadomość, że jako osoba bezrobotna ma prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych przez NFZ ze środków publicznych. Konieczność poniesienia tych kosztów oznacza wydatek rzędu kilkunastu tysięcy złotych. Tym samym, zgodzić się należy ze skarżącym, że nieuwzględnienie przez organy art. 31 ust. 3 Konstytucji i zasady proporcjonalności podczas dokonywania wykładni przepisów regulujących pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej wyjątkowo w stanie faktycznym tej konkretnej sprawy skutkowało wadliwością zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, organ naruszył także art. 8 K.p.a., który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przy wydawaniu decyzji w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy powinien być stosowany art. 31 ust. 3 Konstytucji i zasada proporcjonalności, podczas gdy utrata statusu osoby bezrobotnej następuje z mocy prawa w momencie podjęcia się przez bezrobotnego wykonywania innej pracy zarobkowej, bez względu na czas jej trwania i zamiar lub sytuację osobistą strony, a wskazane przepisy prawa nie dają organom administracji jakiejkolwiek dowolności w tym zakresie; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, która nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji, która nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek błędnego uznania przez Sąd, że organ II instancji naruszył art. 8 K.p.a. albowiem nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, c) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na dokonaniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez: - wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych wytycznych, z których wynika obowiązek dokonania wykładni przepisów regulujących pozbawienie strony statusu osoby bezrobotnej z uwzględnieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji i zasady proporcjonalności w sytuacji, gdy przepisy regulujące pozbawienie strony statusu osoby bezrobotnej nie uprawniają organu do jakiejkolwiek uznaniowości w tym zakresie, a w konsekwencji nałożenie na organ obowiązków sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa, - niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich względów Sąd uznał, że organ naruszył art. 8 K.p.a. w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, d) art. 151 .p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo zachodzących podstaw do jego uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (u.p.z.), starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Ten ostatni przepis zawiera definicję bezrobotnego, której elementem jest m. in. brak zatrudnienia i niewykonywanie innej pracy zarobkowej, przez którą rozumie się wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych (art. 2 ust. 1 pkt 11 u.p.z.). Bezsporne w sprawie jest, że M. S., posiadając status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 2 czerwca 2016 r. był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Z tego tytułu uzyskał wynagrodzenie netto wynoszące 235,45 zł i za ten okres odprowadzona została składka na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Kwestią sporną pozostaje natomiast czy w okolicznościach tej sprawy można było uznać, że doszło do skutkującego utratą statusu bezrobotnego podjęcia zatrudnienia. W tym zakresie Sąd I instancji słusznie przyjął, że organy administracji powinny dokonywać wykładni art. 33 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 u.p.z., mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym nie chodzi tu oczywiście o ich stosowanie w sposób uznaniowy. Status bezrobotnego nie zależy od uznania organów orzekających, bowiem brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. jest kategoryczne i żadne inne okoliczności, poza wymienionymi w ustawie, nie mogą mieć znaczenia przy określaniu tego statusu. Powyższe nie przekreśla jednak możliwości naruszenia zasady proporcjonalności przy pozbawianiu statusu bezrobotnego. Może to mieć miejsce w realiach zindywidualizowanego stanu sprawy, z którego wynika, że ingerencja w sferę praw jednostki nie pozostaje w racjonalnej i właściwej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie praw. Należy przy tym pamiętać, że celem u.p.z. jest zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne. Prawidłowo zatem Sąd I instancji rozważył czy - w świetle zasady legalizmu i praworządności, która nakazywałaby, w oparciu o art. 33 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 u.p.z. pozbawienie M. S. statusu bezrobotnego, a tym samym pozbawienie go konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego – działanie takie nie naruszałoby zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wydany w wyniku tej oceny wyrok nie narusza zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zastosowana wobec M. S. sankcja, polegająca na pozbawieniu go za okres wsteczny wynoszący ponad 5 miesięcy statusu bezrobotnego w sytuacji, w której tylko przez 2 dni świadczył on pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej a uzyskany z tego tytułu dochód wynosił niespełna 250 zł i nie stanowił realnego źródła utrzymania, jest zdecydowanie nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. WSA słusznie uwzględnił, że w tym przypadku konsekwencją utraty statusu bezrobotnego jest nie tylko utrata prawa do zasiłku w kwocie ok 600 zł miesięcznie ale przede wszystkim konieczność poniesienia kosztów operacji, której strona poddała się we wrześniu 2016 r. zakładając, że jako osoba bezrobotna ma prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych przez NFZ. Na kanwie niniejszej sprawy wsteczna utrata statusu bezrobotnego i związanych z tym uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej, wywołuje więc bardzo dolegliwe skutki, w tym poważne skutki materialne. W tych okolicznościach nie można pomijać, że praca wykonywana przez te dwa dni miała charakter incydentalny i w istocie nie kolidowała z rzeczywistą gotowością do podjęcia zatrudnienia, a z pewnością nie polepszyła na tyle materialnego i społecznego położenia M. S., że powinien on przestać być osobą bezrobotną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego w powiązaniu z zasadą działania w zaufaniu do organów państwa w przytoczonych wyżej okolicznościach, powinno przeważać nad zasadą legalizmu i praworządności, gdyż w przeciwnym razie zachwiana zostałaby zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Reasumując dotychczasowe rozważania, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że poprzez brak uwzględnienia zasady proporcjonalności podczas wykładni przepisów art. 33 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 u.p.z. w stanie faktycznym tej konkretnej sprawy, doszło do naruszenia tych przepisów, a także naruszenia art. 8 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze nie można było podzielić zarzutów naruszenia art. art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 u.p.z. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym wskazania co do dalszego postępowania, które wynikają z przedstawionej przez Sąd I instancji argumentacji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, w sposób adekwatny dla realizacji celu tego przepisu i potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, przesłanki jakimi kierował się dokonując oceny zaskarżonej decyzji, jako nienaruszającej prawo, w tym również w zakresie art. 8 K.p.a., co wynika z całokształtu jego motywów. Sama zaś polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji, nie mogła czynić skutecznym postawionego zarzutu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.