II GSK 1161/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 48/19 w sprawie ze skargi A. w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. w L. 1037 zł (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 48/19 oddalił skargę S. P. T. S. "B." w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, Główny Inspektor) z 23 października 2018 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 7 sierpnia 2018 r. S. P. T. S. "B." w L. (dalej "skarżący") złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii Toruń-Berlin, wszczętym na wniosek F.P. Sp. z o.o. w W. (dalej "F."). Stowarzyszenie uzasadniło swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się w sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Postanowieniem z 31 sierpnia 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stowarzyszeniu udziału na prawach strony w powyższym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z 23 października 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższe postanowienie. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie przedstawił argumentów, które uzasadniałyby jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Pogląd stowarzyszenia, że dopuszczalne jest uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu ze względu na faktyczne interesy członków, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. WSA stwierdził, że bezsporne jest, iż stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej "k.p.a.") in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny, który nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Sąd nie uwzględnił stanowiska skarżącego, opierającego się na wyrokach zapadłych w innych jego sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, obawy stowarzyszenia wyrażane w niniejszym postępowaniu w ww. zakresie (z uwagi na fakt, że na linii regularnej Toruń - Berlin jeszcze nie są wykonywane przewozy) są przedwczesne, co dostrzegł także organ. Tak więc w niniejszej sprawie brak jest podstaw do oceny interesu społecznego na gruncie art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej "u.t.d."). WSA podniósł, że stowarzyszenie nie przedstawiło innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim nie jest bowiem wskazywane przez stowarzyszenie ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. Interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii. Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. W ocenie Sądu, organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zaś zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności. WSA wskazał, że cele statutowe stowarzyszenia (określone w § 6 statutu, a ich realizacja doprecyzowana w § 7 statutu) nie mają żądnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego przez F., bowiem każdy z nich dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania było udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej, która jeszcze nie istnieje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonego postanowienia, oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając również zasadę zaufania do organów poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. P. Sp.z o.o.; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonego postanowienia, oddalił skargę i błędnie przyjął, że skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F.P. Sp.z o.o., pomimo tego, że skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny; - opisane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, to musiałby uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, bowiem skarżący spełnił wszelkie przesłanki uzasadniające jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a w rezultacie Sąd wydałby rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia, a nie o oddaleniu skargi. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. P. Sp.z o.o. wniósł o jej oddalenie, wyznaczenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana do rozpoznania w 12 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostały poinformowane telefonicznie lub mailowo strony i uczestnik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podstaw, na których ją oparto. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna S. P.T. S. "B." w L. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarga ta ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione znajdują uzasadnienie prawne. Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut podnoszący naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do ustaleń faktycznych sprawy. Stan sprawy jest jednoznaczny, natomiast problem prawny, który pojawia się w sprawie dotyczy wykładni oraz zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. na gruncie przyjętych w sprawie ustaleń, a zasadniczo rozumienia pojęcia interesu prawnego, i oceny, czy okoliczności sprawy – co do celów statutowych organizacji i interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do udziału w sprawie uzasadniają przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do dopuszczenia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby do jej udziału w postępowaniu. Zdaniem NSA ocena interesu społecznego dokonana przez Sąd I instancji jest wadliwa, dlatego należy uznać za zasadny drugi z zarzutów kasacyjnych, który podnosi naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna trafnie podnosi, że interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną. Oczywistą rzeczą jest, że interes społeczny w takim przypadku jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość. Analiza akt sprawy, a zwłaszcza celów i zadań skarżącego prowadzi do wniosku, że podmiot ten działa w interesie społecznym. Wynika to z treści § 6 i § 7 Statutu stowarzyszenia, z których wynika, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte służą zaspokajaniu potrzeb przyszłych pasażerów, co z całą pewnością jest w interesie społecznym, zwłaszcza że postępowanie dotyczy linii regularnej, na której członkowie wnioskodawcy nie świadczą usług przewozowych. W ocenie NSA udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego, jak twierdzi sąd pierwszej instancji. Te cele ma zrealizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot niebędący wprost zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy. A zatem błędnie Sąd I instancji zaakceptował przyjęte w tej sprawie wadliwe stanowisko organu zaprezentowane w postanowieniach obu instancji, który nie rozważył wyczerpująco i nie ocenił w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., czy organizacja społeczna zajmująca się – w świetle postanowień statutu – dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. W związku z powyższym, zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu w całości (pkt 1 sentencji wyroku). Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę stowarzyszenia na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób, która w świetle przedstawionych argumentów była uzasadniona, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Stanowisko takie wyraził też NSA w wyrokach z 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 703/19 i II GSK 782/19 – w sprawach o analogicznych okolicznościach fatyczny i zarzutach kasacyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to akceptuje. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej oceny prawne i formułowane na ich podstawie wnioski. O kosztach postępowania NSA orzekł w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).