II GSK 1334/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2331/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2331/11 oddalił skargę J. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2011 r., nr [...] o stwierdzeniu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. ZUS Inspektorat w Ż. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o wydanie decyzji w przedmiocie objęcia J. S. ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie [...] października 2008 r. oraz [...] maja 2009 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ustalił, że J. S., wykonujący działalność gospodarczą w B. i wpisany do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza M. pod nr wpisu [...] w okresie [...] października 2008 r. oraz [...] maja 2009 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wyłączenie z ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą następuje jedynie w przypadku zawieszenia działalności. Czynności tej dokonuje się w organie ewidencyjnym, czyli w przypadku J. S. w Urzędzie Miejskim w M. J. S. zawiesił działalność we właściwym urzędzie dopiero w dniu [...] maja 2009 r., tym samym w okresie [...] października 2008 r. oraz [...] maja 2009 r. działalność gospodarcza była zgłoszona w ewidencji i nie była zawieszona, a zatem przedsiębiorca podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu z tego tytułu. W odwołaniu J. S., wnosząc o uchylenie decyzji argumentował, że działalność gospodarczą wyrejestrował [...] października 2008 r. w Inspektoracie ZUS w Ż., a ZUS – znając obowiązujące przepisy – to wyrejestrowanie przyjął. Nadto J. S. oświadczył, że w okresie [...] października 2008 r. – [...] maja 2009 r. w ogóle nie prowadził działalności gospodarczej i nie osiągnął z tego tytułu żadnego przychodu. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezes NFZ po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i prawne. Prezes NFZ stwierdził, że J. S. nie zawiesił, zgodnie z obowiązującymi przepisami, działalności gospodarczej w organie ewidencyjnym – w Urzędzie Miejskim w M. przed dniem [...] maja 2009 r. W sytuacji, gdy przedsiębiorca nie prowadził działalności, powinien zadbać o odzwierciedlenie tego faktu w gminnej ewidencji działalności gospodarczej, z akt sprawy wynika, że tego obowiązku J. S. nie dopełnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. J. S. wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w tej sprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że prowadzi działalność polegającą na przyjmowaniu zagranicznych myśliwych, którzy kilka razy w roku przyjeżdżają na polowania na kilka dni. Gdy myśliwi przyjeżdżają, wznawia działalność, gdy wyjeżdżają zawiesza ją. O czynnościach w tym zakresie informował zawsze Inspektorat ZUS w Ż., który w październiku 2008 r. oraz w maju 2009 r. nie kwestionował sposobu zawieszenia przez niego działalności i nie poinformował, że zawieszenie działalności trzeba również zgłosić w urzędzie gminy. Dopiero w dniu [...] maja 2009 r. ZUS udzielił mu telefonicznie informacji, że z powodu zmiany przepisów prawa działalność gospodarczą wznawia się we właściwym urzędzie gminy. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie istotne było ustalenie czy skarżący spełniał warunki skutkujące podleganiem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W okresie objętym decyzją I instancji miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej: "ustawa o świadczeniach" tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: "ustawa o s.u.s.", w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), dalej: "u.s.d.g.". Zatem czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Podjęcie działalności gospodarczej przez skarżącego, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), dalej: "p.d.g.", mogło nastąpić po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast stosownie do treści art. 7e ust. 1 pkt 1 p.d.g., zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę – osobę fizyczną – powoduje wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z brzmieniem art. 14a ust. 1 dodanym do u.s.d.g. przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888) przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 7ba ust. 2 p.d.g., który został dodany do ustawy p.d.g. przez art. 9 wyżej cytowanej ustawy z dnia 10 lipca 2008 r., przedsiębiorca, zamierzający zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów u.s.d.g. jest obowiązany dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast przedsiębiorca, który zamierza wznowić wykonywanie zawieszonej działalności gospodarczej jest obowiązany dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne w zakresie ubezpieczenia społecznego (a zatem i zdrowotnego) od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, do ostatniego dnia miesiąca, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia wznowienia wykonywania działalności gospodarczej, w brzmieniu art. 36a ust. 2 ustawy o s.u.s., obowiązującym do dnia 6 marca 2009 r. Natomiast od dnia 7 marca 2009 r. przepis stanowi, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej powoduje ustanie obowiązku ubezpieczeń społecznych od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej. W celu potwierdzenia, że osoba skutecznie zgłosiła zawieszenie działalności gospodarczej, powinna przedstawić dokumenty świadczące o zgłoszeniu tego faktu w organie ewidencyjnym (w przypadku skarżącego zgłosić to w Urzędzie Miejskim w M.). Sąd uznał za okoliczność bezsporną, że dokumentu takiego skarżący nie przedstawił i zawieszenia działalności w Urzędzie nie zgłosił. W ocenie Sądu wskazywany przez skarżącego fakt "wyrejestrowania z ZUS" nie ma, w świetle powyższych rozważań istotnego znaczenia. Z punktu widzenia powołanych przepisów nie jest również istotna praktyka stosowana przez ZUS ani też wykładnia przepisów o zawieszeniu działalności gospodarczej dokonywana przez ZUS w latach wcześniejszych. Skoro tak, to Prezes NFZ zasadnie uznał, że z powodu niezgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej w Urzędzie Miejskim w M., skarżący podlegał w okresie [...] października 2008 r. oraz [...] maja 2009 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia objętych skargą decyzji. II Skargę kasacyjną złożył J. S. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: – prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 32 ust. 1 u.s.d.g. polegającą na nietrafnym przyjęciu, że z uwagi na niezgłoszenie zawieszenia działalności gospodarczej w Urzędzie Miejskim w M., skarżący podlegał w okresie [...] października 2008 r. oraz [...] maja 2009 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie przyjął, że zawieszenie działalności w Inspektoracie ZUS w Ż. nie było prawnie skuteczne dla jej zawieszenia, gdyż zawieszenie powinno zostać dokonane w Urzędzie Miejskim w M. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zgłoszenie zawieszenia działalności gospodarczej bezpośrednio do ZUS było zgodne z ówczesną praktyką ZUS-u co do zawieszenia działalności gospodarczej. Ponadto skarżący kasacyjnie uznał, że faktyczne niewykonywanie działalności gospodarczej – niezależnie od tego gdzie zostało zgłoszone – nie może skutkować objęciem ubezpieczeniem zdrowotnym za okres jej niewykonywania. Prezes NFZ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i jej podstawami a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie miała miejsca. Określona przez wnoszącego skargę kasacyjną podstawa kasacyjna powinna wskazywać naruszony przepis prawa oraz wyjaśniać na czym naruszenie polegało, zaś sąd kasacyjny bada, czy tak określona podstawa kasacyjna jest usprawiedliwiona. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej postawiony został jeden tylko zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 u.s.d.g. poprzez nietrafne przyjęcie, że niezgłoszenie zawieszenia działalności gospodarczej w Urzędzie Miejskim w M. skutkowało podleganiem przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Zauważyć należy, że wskazany jako naruszony art. 32 u.s.d.g., aż do dnia 7 marca 2009 r. nie dzielił się na jednostki redakcyjne, nie miał ustępu 1 i stanowił w jakich sytuacjach organ ewidencyjny wydaje decyzje o odmowie wpisu, nie regulował natomiast kwestii związanych z zawieszeniem wykonywania działalności gospodarczej w październiku 2008 r. kiedy to miało miejsce zgłoszenie zawieszenia dokonane przez skarżącego w ZUS. Od dnia 7 marca 2009 r. omawiany art. 32 został zmieniony ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97) i w ust. 1 stanowi, że przedsiębiorca zawieszający albo wznawiający wykonywanie działalności gospodarczej składa wniosek o zmianę wpisu, przy czym wniosek ten zgodnie z art. 27a składa się organowi ewidencyjnemu. Zauważyć jednak należy, że skarżący został wpisany do ewidencji działalności gospodarczej na podstawie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. p.d.g. Zgodnie z art. 9 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. zmieniającej u.s.d.g. zmianie uległa także ustawa p.d.g. (Prawo działalności gospodarczej z 19 listopada 1999 r.). Do tej ostatniej ustawy dodany został art. 7ab, który w ust. 1 stanowi, że wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej podlega informacja o zawieszeniu oraz wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej, zaś w ust. 2 stanowi, że przedsiębiorca, który zamierza zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. jest obowiązany dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu. Powołany przepis wszedł w życie 20 września 2008 r. i obowiązywał w dacie [...] października 2008 r. tj. w dacie dokonania zgłoszenia przez skarżącego zawieszenia działalności w ZUS. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że sytuacji prawnej skarżącego w dacie [...] października 2008 r. nie regulował art. 32 u.s.d.g., tylko wskazany wyżej art. 7ab ustawy p.d.g., który to przepis dla skutecznego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej wymagał dokonania stosownego zgłoszenia w organie ewidencyjnym. Zatem organ ani Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego wiążąc skuteczne zawieszenie działalności gospodarczej ze zgłoszeniem do ewidencji informacji o zawieszeniu. Stan prawny obowiązujący przed dniem 20 września 2008 r. nie ma wpływu na ocenę sprawy niniejszej, w której chodzi o zawieszenie działalności gospodarczej zgłoszonej do ewidencji na podstawie ustawy p.d.g. dokonane po tej dacie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 u.s.d.g. jest nieusprawiedliwiony i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.