I OSK 736/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del.NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. i S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 35/09 w sprawie ze skargi B. D. i S. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 11 marca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 35/09 oddalił skargę B. D. i S. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] położonych w budynku przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2008r. B. i S. D., powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, zwrócili się do Urzędu Miasta w Olsztynie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że lokale nr [...], [...] i [...] położone w budynku przy ul. [...] w O., powstałe po podziale lokalu mieszkalnego nr [...], są samodzielnymi w rozumieniu przepisów powyższej ustawy. W uzasadnieniu podali, że w lutym 2008 r. lokal nr [...] będący uprzednio użytkowym stał się mieszkalnym. Ponadto, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. Prezydent Miasta Olsztyna zgłosił sprzeciw co do zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego wskazując, że na planowane prace winno być udzielone pozwolenie na budowę, a nie wyłącznie zgłoszenie. Tym samym, jak wskazał, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że aby możliwe było wydanie zaświadczenia w pierwszej kolejności właściwy organ musi zbadać, czy zaistniały formalnoprawne przesłanki pozwalające na ocenę, czy dany lokal jest samodzielny. W przypadku kiedy po wybudowaniu lokalu, który jest samodzielny następuje wtórny jego podział dla uzyskania zaświadczenia, w zależności od stanu faktycznego, konieczne jest to, aby prace mające na celu wydzielenie faktyczne lokali były legalne, tj. zostały zgłoszone, bądź uzyskano na nie pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie właściwy organ wydał decyzję sprzeciwiającą się prowadzeniu prac budowlanych mających na celu wyodrębnienie z lokalu nr [...] trzech lokali mieszkalnych. Ponadto, skarżący nie przeczą temu, że rozstrzygnięcie to obecnie funkcjonuje w obrocie prawnym, a podają jedynie, że wydanie negatywnej decyzji w jednym postępowaniu nie może mieć wpływu na inne. Dlatego też, o ile prace budowlane zostały faktycznie wykonane, były prowadzone bez wymaganego pozwolenia, a w takim wypadku wydanie zaświadczenia o samodzielności jest niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie B. i S. D. wskazując, że odmowa wydania zaświadczenia jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczyli argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę na powyższe postanowienie podniósł, że zasadniczym problem wynikającym z postanowień organów administracji obydwu instancji jest związanie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali z uprzednim zalegalizowaniem robót budowlanych, w wyniku których wyodrębniono lokale, których samodzielność ma być potwierdzona zaświadczeniem. Decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] sierpnia 2008r., którą to organ wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru podziału lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] na trzy lokale mieszkalne, B. i S. D. nie zakwestionowali w administracyjnym toku instancji, w związku z czym uzyskała ona przymiot ostateczności. Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza okoliczności uzyskania przez skarżących pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego polegającą na wyodrębnieniu z niego kilku lokali mieszkalnych, jak też prób kwestionowania decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prowadzi to, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, do wniosku, że skarżący dokonali wyodrębnienia lokali w warunkach samowoli. Zasadnie zatem wskazały organy, iż w takim wypadku wydanie zaświadczenia o samodzielności nie jest możliwe. Słusznie również podniosły, że nie można w jednym postępowaniu, którego wynik skutkuje powstaniem bądź nie odrębnej nieruchomości, legalizować działania, które nie znajdują ochrony w obowiązującym porządku prawnym. Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżących wskazująca, że wynik postępowania dotyczącego kwestii sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru podziału lokalu mieszkalnego nr [...] pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jakiekolwiek bowiem działanie organów, które prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprzecznego z ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. nie gwarantowałoby zachowania spójności i logiki działania organów administracji, a także pozostawałoby w sprzeczności z zasadą praworządności. Niezależnie od powyższego w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] października 2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowo-usługowego w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym przy ul. [...] w O. z przeznaczeniem na samodzielny lokal mieszkalny. Punkt 2a niniejszej decyzji stanowi, że zgodnie z wymogami przepisów szczególnych prawa budowlanego nakłada się obowiązek zachowania warunku jakie stawia się zabudowie jednorodzinnej, dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch odrębnych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]. Przede wszystkim należy zauważyć, że pojęcia "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" oraz "samodzielnego lokalu mieszkalnego" mają określoną treść normatywną, wynikającą z właściwych regulacji prawnych. Rozważenia zatem wymagałaby kwestia, czy można byłoby wydać zaświadczenie o istnieniu kolejnych trzech samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku posiadającym status budynku jednorodzinnego, dla którego decyzja ustalająca warunki zabudowy dopuszcza wydzielenie nie więcej niż dwóch odrębnych lokali mieszkalnych. Wydzielenie kolejnych lokali mieszkalnych doprowadziłoby do stanu, iż budynek w którym istnieją co najmniej trzy nowe lokale mieszkalne nie jest już jednorodzinnym, lecz wielorodzinnym. W ocenie Sądu musiałyby zatem nastąpić zgodna z prawem zmiana kwalifikacji budynku, z czym wiąże się zmiana sposobu jego użytkowania. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyli B. D. i S. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w sytuacji gdy lokale [...], [...] i [...], zgodnie z powołaną wyżej ustawą stanowią samodzielne lokale, a powołana ustawa w takiej sytuacji nakazuje organowi administracji publicznej wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali; naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie przepisów ustawy Prawo Budowlane, w sytuacji gdy przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania w stanie faktycznym sprawy; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienia Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. naruszało art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, art. 217, art. 218, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa i jako takie są sprzeczne z prawem; 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a, art. 3 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7 kpa poprzez oparcie wyroku na błędnych ustaleniach stanu faktycznego. W obszernym uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że nie budzi wątpliwości definicja samodzielnego lokalu zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Lokale, które spełniają kryteria wymienione w powołanym przepisie stanowią samodzielne lokale mieszkaniowe. Ponadto, przepisy cytowanej ustawy o własności lokali nie odwołują się do przepisów ustawy Prawo budowlane. W szczególności nie uzależnia ona wydania zaświadczenia od dopełnienia jakichkolwiek obowiązków czy też wykonania jakichkolwiek dodatkowych czynności wskazanych w innych ustawach. Decyzje wydane na podstawie Prawa budowlanego zapadają w odrębnym postępowaniu, które nie ma charakteru wpadkowego dla postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali i ustawodawca nie wymaga dołączenia takiej decyzji do wniosku o wydanie zaświadczenia. Zakwestionowano również pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że przebudowa lokalu mieszkalnego polegająca na wyodrębnieniu z niego kilku lokali możliwa jest po uzyskaniu stosownego zezwolenia na budowę. Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu na jakim przepisie powołanej ustawy oparł swoje stanowisko. Wskazanie podstawy prawnej reprezentowanego stanowiska jest o tyle istotne, że przy wyodrębnianiu lokali nie doszło do zmiany parametrów ani technicznych, ani użytkowych obiektu budowlanego, których zmiana jest definiowana w ustawie – Prawo budowlane jako przebudowa obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, który to zarzut nie jest trafny. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr153 poz.1269 ze zm.) zwanej dalej p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenia owych przepisów prawa skarżący upatrują w tym, że Sąd I instancji orzekł błędnie, a wadliwość tego orzeczenia polega na wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, który utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 p.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podobnie przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 § 1 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Nie jest też usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. gdyż wymienione w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przepisy postępowania nie obejmują swym zakresem art. 145 p.p.s.a.. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez Sąd I instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji Sądu. Za chybiony uznać również należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wynika z treści tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie czyni zadość wymogom przewidzianym w powołanym przepisie. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej interpretację. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. został powiązany z art.7, art.8, art.9, art.217 i art.218 kpa stosowanymi przez organ administracji publicznej, stosowanie których to przepisów jest przedmiotem sądowej kontroli działania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i ustaliły, że decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2008r. Prezydent Miasta Olsztyn zgłosił sprzeciw do zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie lokalu użytkowego na trzy odrębne lokale mieszkalne wskazując, że planowane prace są przebudową budynku, co powoduje konieczność złożenia projektu przebudowy i uzyskania pozwolenia na budowę (przebudowę). Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 217 i art. 218 kpa – regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w sytuacji gdy organ wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia na podstawie art.219 kpa. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że materialnoprawną przesłanką postanowienia jest art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U.z 2000r. Nr80 poz.903 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Z ust. I tego przepisu wynika, że samodzielny lokal mieszkalny (...) zwany dalej lokalem może stanowić odrębną nieruchomość. Samodzielność lokalu stwierdza zaświadczeniem starosta (ust. 3). Do wniosku o stwierdzenie samodzielności lokalu dołącza się dokumenty, o których mowa w ust. 5 tego przepisu. W razie braku dokumentacji technicznej zaznaczeń, o których mowa w ust. 5 dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (ust. 6). Z treści ust.6 art.2 ustawy wynika, że ustawodawca nakazuje stosowanie przepisów prawa budowlanego. By móc zaznaczyć na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku proponowane zmiany niezbędna jest dokumentacja techniczna budynku. Przebudowywany lokal nie posiadał odpowiedniej dokumentacji. Przed przebudową był to jeden lokal o charakterze użytkowym. Utworzenie z niego trzech odrębnych mieszkań wymagało nie tylko postawienia ścian działowych lecz wykonania instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej ciepłowniczej i wentylacyjnej. Tak szeroko zakrojona przebudowa wymaga złożenia projektu i uzyskania stosownego pozwolenia o czym skarżący zostali poinformowani w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] sierpnia 2008r. Przebudowa budynku bez wymaganego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną. Z tych względów organy zasadnie odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] położonych w budynku przy ul. [...] w O., gdyż ich wyodrębnienie nastąpiło z naruszeniem prawa budowlanego. Wydanie zaświadczenia, którego domagali się skarżący stanowiłoby obejście przepisów prawa do czego organy administracji, mające obowiązek przestrzegania prawa oraz działania w sposób mający na celu pogłębianie zaufania obywateli do państwa (art. 6 i art. 8 kpa) w żaden sposób nie mogły dopuścić. Uznawszy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153 poz.1269 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną