II GSK 446/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Jerzy Sulimierski (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1875/07 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1875/07 oddalił skargę J. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – dalej: u.s.u.s., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres: 02/1999 – 04/2000, 06/2000 – 12/2000, 02/2001 – 02/2002, 07/2002, 12/2002, ubezpieczenie zdrowotne za okres: 05/1999 – 01/2000, 03/2000 – 02/2002, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: 05/1999 – 05/2000, 07/2000, 10/2000 – 10/2001, 12/2001 – 02/2002, 01/2003. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Działając jako organ odwoławczy wziął pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Zakładu nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należnych składek. W uzasadnieniu decyzji podniesiono m.in., iż w chwili obecnej przeprowadzenie skutecznej egzekucji nie jest możliwe, jednakże biorąc pod uwagę okres powstania zadłużenia i związany z nim 10 – letni okres przedawnienia, odmówiono umorzenia z uwagi na to, iż sytuacja finansowa zobowiązanej może ulec zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 31 marca 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości. W zaskarżonej decyzji jako organ ją wydający wskazany został Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, natomiast w świetle przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Sąd stwierdził zatem, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy dotyczące jego właściwości rzeczowej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2005 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na uznaniowy charakter przepisów regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie organu, sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca formalnie wypełnia przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. Jednakże, z uwagi na to, iż umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne następuje w drodze uznania administracyjnego, organ stwierdził, że działanie to powinno być traktowane jako uregulowanie wyjątkowe, gdyż zasadą jest płacenie składek. Za umorzeniem należności w niniejszej sprawie nie przemawiał, zdaniem organu, ważny interes osoby zobowiązanej. Co prawda w gospodarstwie domowym skarżącej nie stwierdzono dochodów, jednakże nie przedstawiła ona żadnych okoliczności świadczących o niemożności podjęcia przez nią lub jej męża pracy zarobkowej, bądź też o staraniach mających na celu uzyskiwanie dochodu z innych źródeł. Organ wskazał również, iż postępowanie wyjaśniające w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez J. i M. T. na skutek wprowadzenia ich w błąd przez kontrahenta, zostało umorzone na podstawie art. 17 § 2 k.p.k., z uwagi na to, iż czyn nie wypełniał znamion przestępstwa wyłudzenia mienia. Okoliczność ta nie może zatem stanowić podstawy umorzenia należności zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – dalej: rozporządzenie MGPiPS. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o umorzenie należności z tytułu składek, względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Powołując się na treść art. 28 ust. 1 u.s.u.s. wyjaśnił zagadnienie umorzenia przez Zakład w całości lub w części należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie zaś określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a cyt. ustawy, stwarzająca możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W kwestii należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ przy ustalonym stanie faktycznym nie ma obowiązku umorzenia zaległych składek. Nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo wówczas, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, Zakład ma możliwość, ale nie obowiązek umorzenia należności. Sąd I instancji podkreślił, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa wówczas, gdy wystąpią przesłanki ich umorzenia, ani też, gdy nie mają one miejsca. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i obejmuje jedynie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego. Organy orzekające wzięły pod uwagę podnoszone przez stronę okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Wojewódzki Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut dotyczący wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 cytowanego powyżej rozporządzenia, tj. zaistnienia nadzwyczajnego zdarzenia, jakim było wyłudzenie mienia przez niemieckiego kontrahenta, które to zdarzenie pozbawiło skarżącą możliwości dalszego prowadzenia działalności. Sąd I instancji stwierdził, że zdarzeniem takim jest zdarzenie trudne do przewidzenia, leżące poza prowadzoną działalnością gospodarczą i niezwiązane z ogólnym ryzykiem jej prowadzenia. To zdarzenia niepowtarzalne, w szczególności spowodowane zdarzeniami losowymi. W ocenie Sądu, pobranie towaru, a następnie niezapłacenie za niego nie może zostać uznane za zdarzenie nadzwyczajne. Sąd zgodził się ponadto z twierdzeniem organu, iż Skarżąca ma możliwość dochodzenia swoich roszczeń na drodze cywilnoprawnej. Sąd podniósł również, iż skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego przedstawił jedynie oświadczenie o stanie majątkowym, nie załączając żadnych dokumentów udowadniających jej trudną sytuacją materialną i rodzinną (np. dokumentów dotyczących korzystania z pomocy społecznej, bądź odnoszących się do stanu zdrowia) i nie wskazując żadnych przyczyn uniemożliwiających podjęcie zatrudnienia. Zdaniem Sądu, nie można było zatem uznać, iż skarżąca w wystarczającym stopniu udowodniła swoją trudną sytuację materialną. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, iż mąż skarżącej w okresie od stycznia 1999 r. do listopada 2004 r., czyli już po powstaniu zadłużenia, uzyskiwał wynagrodzenie w wysokości od 2.400 zł do 6.100 zł. Ponadto, pozostając we wspólnocie majątkowej z mężem, skarżąca złożyła zeznanie podatkowe PIT-36 za 2005 r. z zadeklarowanym dochodem w wysokości 44.196,92 zł. Pomimo uzyskiwanych dochodów, nie podjęła jednak prób spłacenia zaległości składkowych. Mając na uwadze te okoliczności, Sąd stwierdził, że skarżąca – która nie jest osobą w podeszłym wieku – jest w stanie podjąć zatrudnienie i osiągać dochód, a więc jej sytuacja finansowa może ulec zmianie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały naruszone zasady: ochrony słusznego interesu strony, zaufania obywateli do organów państwa, czy też przekonywania. Organy działały na podstawie przepisów prawa i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej J. T. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości i wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) uchylenie uprzednio zaskarżonych: decyzji Prezesa ZUS oraz decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie żądanych przez ZUS kwot z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i FGŚP powstałych w związku z działalnością gospodarczą, względnie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4) przeprowadzenie rozprawy także podczas nieobecności skarżącej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie art. 28 ust. 2 oraz ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. T. podkreśliła, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że może być ono dowolne. Tymczasem w niniejszej sprawie ZUS w ogóle nie badał przesłanek z § 3 wskazanego powyżej rozporządzenia, które w ocenie skarżącej niewątpliwe miały miejsce. Sytuacja rodzinna skarżącej, która w chwili obecnej w zasadzie pozostaje bez środków utrzymania dla swojej rodziny, w momencie prowadzenia egzekucji przez ZUS spowoduje pozbawienie skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, poniesione straty materialne na skutek wyłudzenia mienia należy uznać za nadzwyczajne zdarzenie powodujące pozbawienie skarżącej możliwości dalszego prowadzenia działalności. Jednakże ZUS okoliczności te całkowicie pominął. Strona podkreśliła ponadto, że umorzenie śledztwa w sprawie wyłudzenia mienia nastąpiło wobec ustalenia, że czyn nie zawiera znamion przestępstwa, a nie wobec tego, że taki nie miał miejsca. Ponieważ skarżąca wraz z mężem zostali pozbawieni środków z tytułu prowadzonej działalności na kwotę ponad 59 tys. zł, należy uznać zaistnienie szczególnych przesłanek do umorzenia należności. Skarżąca podniosła również, iż organ pominął interes wnioskodawcy uzasadniony jego trudną sytuacją życiową i rodzinną, a także pogorszenie w międzyczasie jej sytuacji rodzinnej i majątkowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozważone zostały wszystkie przesłanki dopuszczalności umorzenia przedmiotowych należności, a także zbadano ewentualne wystąpienie przesłanek z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W ocenie organu, żadna z okoliczności uzasadniających umorzenie należnych składek w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego określenia jej podstaw. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym − zdaniem skarżącej − uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania − wykazania dodatkowo, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, wobec braku sformułowania podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy, stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku, który nie może być skutecznie podważany przez przytoczenie wyłącznie przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68). W konsekwencji, dla rozważenia zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Przechodząc do oceny postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 oraz ust. 3a) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stwierdzić należy, że skarżąca nie wskazała w czym upatruje naruszenia tego przepisu. Nie wiadomo, czy zdaniem kasatora naruszenie prawa materialnego polegało na błędnej wykładni przepisu czy też na niewłaściwym jego zastosowaniu. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia prawa materialnego to błędne odczytanie przez Sąd treści przepisu. W tym wypadku należy wskazać, jak zastosowany przepis należy rozumieć i dlaczego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia jest błędna. Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to błąd w subsumpcji, czyli wadliwe podstawienie normy prawnej do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego, a nie podważanego w ramach takiego zarzutu lub niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wobec braku podważenia stanu faktycznego oraz z uwagi na sposób sformułowania niniejszego zarzutu, należy uznać go za niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował art. 28 ust. 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 wspomnianego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma możliwość a nie obowiązek umorzenia należności w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 cytowanej ustawy lub ww. rozporządzenia. Wytyczne, którymi powinien kierować się organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe odsetki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż sprawy dotyczące umarzania składek na ubezpieczenie społeczne załatwiane są w ramach uznania administracyjnego, co ma wpływ na sposób dokonywania przez Sąd I instancji sądowoadministracyjnej kontroli konkretnych postępowań prowadzonych przez ZUS w tym zakresie. Sąd administracyjny nie może narzucić organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia np. o umorzeniu składek, bowiem jest to wyłączna kompetencja samego organu. Rola sądu sprowadza się - w pewnym uproszczeniu - do zbadania sposobu dojścia przez organ do decyzji w tym przedmiocie. Kontrolowane jest zatem postępowanie prowadzone przez organ, w efekcie którego wydano kwestionowane decyzje. Sąd bada zatem czy organ poprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, czy zebrał w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy oraz czy odniósł się w sposób właściwy do zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie działania zostały podjęte przez WSA w W., który wszechstronnie skontrolował postępowanie przeprowadzone przez ZUS w sprawie skarżącej. Należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy. Ponadto podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał na naruszenie przepisów postępowania przez organy orzekające i zaakceptowanie takiego naruszenia przez Sąd I instancji. Na marginesie tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że treść rozpoznawanej skargi kasacyjnej jest tożsama z treścią skargi do Sądu I instancji, a więc skargi na działalność organu administracji publicznej. Za wyjątkiem lakonicznego stwierdzenia, że błędy organów zostały powielone przez WSA w W., cała skarga kasacyjna de facto odnosi się właśnie do organów administracyjnych, a nie do sądu. Pełnomocnik skarżącej powielił zarówno zarzut, jak i treść skargi do Sądu I instancji, a zatem naruszenie prawa w rzeczywistości postawiono organowi. Poza sporem pozostaje okoliczność, że adresatem zarzutów kasacyjnych jest wyłącznie Sąd I instancji, skoro przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.