I OW 150/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego o rozpoznania wniosku K. K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku UZASADNIENIE Wójt Gminy [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. K. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K. K. wnioskiem z dnia 22 marca 2013 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...]. We wniosku oraz w toku wywiadu środowiskowego podała, że wybrała wskazany Dom Pomocy Społecznej, gdyż znajduje się on blisko miejsca zamieszkania jej siostry. Stwierdziła ponadto, że z uwagi na stan zdrowia i swą bezradność nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania oraz wymaga całodobowej opieki osób trzecich. Dodała również, że na stałe zameldowana była w [...], ale z miejscowości tej została wymeldowana w 1996 r. Obecnie od lutego 2013 r. zamieszkuje w [...] w lokalu mieszkalnym przyrodniej siostry. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] przy piśmie z dnia 4 czerwca 2013 r. przekazał wniosek K. K. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wskazując, że do rozpatrzenia tego żądania, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) miejscowo właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawczyni. Wójt Gminy [...] wnioskiem dnia 19 czerwca 2013 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. K. Stwierdził, że w jego ocenie K. K. nie jest obecnie osobą bezdomną, ponieważ zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu w lokalu mieszkalnym w [...] u swojej przyrodniej siostry. Przy pomocy rodziny zaczęła porządkować swoje życie. W [...] ma zapewnioną opiekę lekarską. Na terenie tego miasta chciałaby nadal pozostać, dlatego ubiega się o umieszczenie jej w tamtejszym Domu Pomocy Społecznej, usytuowanym w pobliżu miejsca zamieszkania jej siostry. K.K. nie kwalifikuje się do uznania jej za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, gdyż zamieszkuje w lokalu mieszkalnym spełniającym wszystkie wymogi, o których mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Skoro K. K. zamieszkuje w [...] z zamiarem stałego pobytu, to stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, miejscowo właściwą gminę należy ustalić według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], wskazał, że K. K. w dniu przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego przebywała w [...] w lokalu mieszkalnym wynajmowany przez jej przyrodnią siostrę. Wcześniej K. K. zamieszkiwała bez zameldowania u konkubenta w miejscowości [...], a ostatnim miejscem jej zameldowania była Gminy [...], skąd wyprowadziła się 27 lat temu. W ocenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] nie można uznać, aby K. K. przebywając w lokalu mieszkalnym wynajmowanym przez jej przyrodnią siostrę, przejawiała zamiar stałego pobytu na obszarze miasta [...]. Wnioskodawczyni u swej siostry mieszkała bowiem w kuchni, do której wstawiono łóżko i ograniczono do niezbędnego minimum szafki kuchenne. Zatem nie można uznać, aby stałe przebywanie w kuchni, a więc w pomieszczeniu służącym innym celom, było objęte zamiarem stałego pobytu. Ponadto K. K. w jednym z punktów wywiadu środowiskowego podała, że jej funkcjonowanie w środowisku jest utrudnione ze względu na bezdomność oraz przewlekłe choroby. Subiektywne przeświadczenie K. K. powinno być również brane pod uwagę w sprawie przy badaniu animus pobytu w danym miejscu. Powyższe świadczy o braku przesłanki koniecznej do uznania, że [...] jest miejscem zamieszkania K. K. Zwrócić również należy uwagę na oświadczenie siostry K. K., która podała, że jej pomoc udzielona wnioskodawczyni ma jedynie charakter tymczasowy. Zatem po stronie osób, które przyjęły K. K. do swojego mieszkania wyraźny jest brak woli stałego wspólnego zamieszkiwania razem z wnioskodawczynią. Obecnie K. K. przebywa w schronisku dla bezdomnych. Została tam skierowana przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] po opuszczeniu w dniu 21 sierpnia 2013 r. szpitala. Z tych względów, w ocenie Dyrektora MOPR w [...], właściwość miejscową gminy należy ustalić w oparciu o art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, czyli według ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej. Skoro ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawczyni była Gmina [...], to organem właściwym do rozpoznania wniosku K. K. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...], albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo w sprawie. Rozstrzygnięcia wymaga zatem kwestia, który z tych organów jest zobowiązany do rozpoznania wniosku K. K. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej i ponoszenia odpłatności za pobyt w takim ośrodku. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej zlokalizowanym - co do zasady - jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej – w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 K.c., wskazują dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość aktualnie jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby. Podkreśla się ponadto, że samo zameldowanie pod określonym adresem w danej miejscowości, nie oznacza jeszcze zamieszkiwania w tej miejscowości w rozumieniu art. 25 K.c., zatem adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej, wskazując w art. 6 pkt 8, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis powyższy przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, jaki jest aktualny status K. K. Z akt sprawy wynika, że ubiegająca się o przyznanie pomocy korzysta obecnie ze wsparcia udzielanego osobom bezdomnym w postaci zamieszkiwania w schronisku Caritas dla osób bezdomnych w [...]. Przyznanie miejsca w schronisku, noclegowni, czy w innych miejscach do tego przeznaczonych, z założenia ma umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Nawet, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. Stwierdzić zatem należy, że lokal, w którym od sierpnia 2012 r. przebywa K. K. nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, gdyż z założenia przeznaczony jest on do krótkotrwałego pobytu osób. W związku z powyższym i biorąc pod uwagę fakt, że K. K. obecnie nie jest nigdzie zameldowana, to spełnia przesłanki do uznania ją za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Właściwość miejscową gminy należało zatem ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. W sprawie bezspornym jest, że ostatnim miejscem zameldowania K. K. na pobyt stały była gmina [...]. Dlatego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku K. K. o skierowanie jej do domu opieki społecznej jest Wójt Gminy [...]. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.