II SA/Po 657/19

SENTENCJA Dnia 16 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 roku sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 roku Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. J. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia (podano omyłkowo: zasiłku) pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad Z. F., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach. [...] lutego 2019 r. E. J. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (a precyzyjnie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]) z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad swą babcią Z. F.. We wniosku wskazała, że z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną matką, której niepełnosprawność powstała po 18. roku życia pobiera aktualnie specjalny zasiłek opiekuńczy (na mocy decyzji Prezydenta M. [...] z [...].11.2018 r.). Prezydent Miasta [...] ww. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił, że w świetle art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. – u.ś.r.) uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się w pierwszej kolejności przysługuje najbliższym tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Organ powołując się na przepisy art. 617 § 1 i § 2 oraz art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 682 – k.r.o.) wyjaśnił, że kolejność obowiązku alimentacyjnego polega na tym, że ów obowiązek zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Z. F. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji orzeczonej na stałe. Jest ona wdową i ma dwoje żyjących dzieci – K. R. i W. F.. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni żadna z ww. osób nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym – zdaniem organu – skoro niepełnosprawna Z. F. ma dwoje dzieci, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla wnuczki mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że żadne z dzieci osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie sprawować stałej lub długotrwałej opieki nad matką. Takich okoliczności ni stwierdzono. Ponadto Prezydent [...] uznał, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r. fakt, że Z. F. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od [...] lipca 2014 r., a więc później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W odwołaniu E. J. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że jako wnuczka niepełnosprawnej Z. F. nie może być uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, w sytuacji gdy organ nie wyjaśnił, czy dzieci Z. F. faktycznie mogą nad nią sprawować stałą lub długotrwałą opiekę. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO w [...] przywołało art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i stwierdziło, że obowiązek alimentacyjny wnuczki zachodzi w sytuacji, gdy nie ma osoby bliższej kolejności w alimentacji. Odwołująca nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji, ponieważ żyją dzieci niepełnosprawnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że są one nieadekwatne albowiem przepisy u.ś.r. mają charakter bezwzględnie obowiązujących i wiążą orzekające organy. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu E. J. zarzuciła Kolegium naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że skarżąca jako wnuczka niepełnosprawnej Z. F. nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami a skarżącą jest zagadnienie, czy można było w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznać świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce (skarżąca) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią, w sytuacji, gdy w kręgu osób zobowiązanych do opieki ze względu na obowiązek alimentacyjny są osoby bliższe – syn i córka niepełnosprawnej. Zanim Sąd przejdzie do rozważań dotyczących powyższej kwestii pragnie wskazać, że nie było przeszkód, by skarżąca jako uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzyskanego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią Z. F. (decyzja Prez. M. [...] z [...].11.2018 r.) wystąpiła o świadczenia pielęgnacyjne na ten sam cel. Sąd podziela pogląd aktualnie prezentowany w orzecznictwie, iż co prawda, stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak – w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. - w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami (por. wyroki: NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2758/17, WSA w Gdańsku z 10 października 2019 r. sygn. III SA/Gd 528/19, WSA w Łodzi z 3 września 2019 r., sygn. II SA/Łd 201/19, WSA w Białymstoku z 23 maja 2019 r., sygn. II SA/Bk 255/19, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, jeśli organ przyzna jej świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu takie oświadczenie strony powinno poskutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, zaś pominięcie treści takiego oświadczenia stanowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 904/17, dostępny j.w.). Zwrócić należy bowiem uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Przechodząc do zasadniczego powodu odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego Sąd pragnie przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. określa, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 – dostępne j.w.). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W świetle powyższego zważyć należy, że skarżąca, składając wniosek z [...] lutego 2018 r. do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią, wylegitymowała się decyzją tego samego organu przyznającą jej, z tego samego tytułu, na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r., specjalny zasiłek opiekuńczy. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Następnie E. J. złożyła oświadczenia, że jedna z córek Z. F. - C. F. zmarła w [...] r., kolejna córka - K. R. leczona jest psychiatrycznie (ma wiek 78 lat), zaś syn W. F. leczony jest onkologicznie. W oświadczeniu tym podano, że zarówno K. R., jak i W. F. nie posiadają orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, lecz ze względu na stan zdrowia nie są w stanie opiekować się matką. Już z tego powodu obowiązkiem organu I instancji było – uwzględniwszy omówione powyżej prawo do wyboru świadczeń wynikające z art. 27 ust. 5 u.ś.r. – wskazanie stronie na podstawie art. 79a § 1 k.p.a. przesłanek zależnych od niej, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony tj. wykazanie, że żadna z osób spokrewniona z niepełnosprawną Z. F. w pierwszym stopniu nie jest w stanie zapewnić jej stałej lub długotrwałej opieki. W ocenie Sądu brak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności K. R. i W. F. nie był przeszkodą do tego, by organy orzekające zobowiązały stronę do wykazania, czy faktycznie dzieci niepełnosprawnej Z. F. nie są w stanie sprawować nad nią stałej lub długotrwałej opieki. W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że ten nie podjął żadnych czynności, aby ustalić, w jakim stanie zdrowotnym znajdują się zstępni Z. F. i czy są w stanie sprawować nad nią opiekę. Wskazała zaś, że oboje są po 70-tce, syn Z. F. ma problemy zdrowotne, a córka cierpi na depresję i była leczona w Szpitalu Psychiatrycznym w Sokołówce. Tymczasem organ odwoławczy nie tylko w żadnym zakresie nie uzupełnił postępowania wyjaśniającego, do czego uprawniał go przepis art. 136 k.p.a., ale i uzasadnił decyzję w sposób bardzo lakoniczny. Zaniechanie wyjaśnień co do stanu zdrowia spokrewnionych w I stopniu z niepełnosprawną Z. F. - w kontekście przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. - zdaniem Sądu oznacza naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 15, art. 136 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zignorowano bowiem dowody przedstawione przez stronę, równocześnie nie dając jej możliwości wykazania relewantnych dla sprawy okoliczności. Gdyby zaś doszło do ustalenia, że zstępni I stopnia nie są w stanie sprawować długotrwałej lub stałej opieki nad niepełnosprawną istniałyby podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Dodać należy, że choć Z. F. ma ustalony stopień niepełnosprawności od 2014 r., a przepis art. 17 ust. 1b uś.r. określił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, to wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 uznał go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Oznacza to, że nie można aktualnie uzależniać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy niepełnosprawność osoby, z powodu której członek rodziny rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, powstała przed uzyskaniem pełnoletności (względnie przed 25. rokiem życia). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy na mocy art. 153 p.p.s.a. zobowiązany będzie zastosować się oceny prawnej i wytycznych zawartych w niniejszym wyroku.