II OSK 1809/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K., K. K., K. Z. i K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 42/08 w sprawie ze skargi A. K. – Z., A. Z., E. K., K. K., K. Z., J. Z., M. Z., K. Z., M. Z., I. Z., P. Z., R. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 42/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K.-Z., A. Z., E. K., K. K., K. Z., J. Z., M. Z., K. Z., M. Z., I. Z., P. Z., R. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...] przy ul. [...] w Radomiu dla inwestora – I. P. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta Radomia, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku inwestora I. P., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr [...] położonej w Radomiu, usytuowanego w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...]. Organ wskazał, że inwestor przedłożył wraz z wnioskiem, ważną decyzję Prezydenta Miasta Radomia o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2005 r. orzekającą o linii rozgraniczenia terenu inwestycji, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wszystkie niezbędne dla tego typu inwestycji uzgodnienia. Organ wyjaśnił, że z uwagi na parametry działki (jej powierzchnia wynosi 268 m2) projektowany budynek został usytuowany w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą wewnętrzną drogę dojazdową, a w związku z tym, że droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej, nie mają w rozpoznawanej sprawie zastosowania przepisy zawarte w ustawie o drogach publicznych określające minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że działka nr [...], której współwłaścicielami są odwołujący się, nie figuruje w ewidencji gruntów jako droga, dlatego też zarzut dotyczący braku zachowania odległości od drogi nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Powołując się na § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja planowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią (drogą wewnętrzną) podyktowana była niewielkimi rozmiarami działki inwestora i nie naruszała przepisów dotyczących warunków technicznych. W ocenie organu odwoławczego nietrafny jest także zarzut, że będąca przedmiotem odwołania decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 3 października 2007 r. została wydana w warunkach utraty ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Za niezasadny, uznał organ odwoławczy także zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczętym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyli współwłaściciele działki nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niewyznaczenie skarżącym dodatkowego 7-dniowego terminu na zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie, po zakończeniu przez organ postępowania dowodowego, naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności czy dopuszczalne jest usytuowanie projektowanego budynku w odległości 1,5 m od drogi, naruszenie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że budynek może być usytuowany w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, podczas gdy droga – działka nr [...] nie jest działką budowlaną oraz naruszenie § 12 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia, poprzez zlokalizowanie budynku przeznaczonego na pobyt ludzi w terenie pozostającym w zasięgu zagrożeń i uciążliwości w postaci hałasu i drgań. Ponadto skarżący wskazywali na naruszenie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, a w przypadku dróg wewnętrznych, inwestor powinien uzyskać zgodę właścicieli terenu, na którym droga jest zlokalizowana (art. 8 ustawy o drogach publicznych). Dodatkowo skarżący podnieśli, że skoro decyzja Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] stycznia 2004 r., określała w pkt 6 okres jej ważności na dwa lata licząc od dnia, w którym stała się ostateczna, to w dniu wydania przez Prezydenta Miasta Radomia ([...] października 2007 r.) decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę była ona już nieważna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie z uwagi na niezasadność i nietrafność zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że data złożenia wniosku przez inwestora ma decydujące znaczenie z punktu widzenia ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd stwierdził, że inwestor I. P. z wnioskiem o pozwolenie na budowę wystąpiła w dniu 28 sierpnia 2007 r. Oznacza to, że złożyła ona wniosek w terminie ważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. terminie dwóch lat od dnia 9 września 2005 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest on chybiony. Działka nr [...] została sklasyfikowana w części jako grunty rolne, w pozostałej zaś części jako pastwiska oraz tereny budowlane. Działka ta została wprawdzie przeznaczona przez jej właścicieli na drogę, jednak nie zalicza się ona do żadnej kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd stwierdził, że wskazana droga może jedynie spełniać rolę drogi dojazdowej o statusie drogi wewnętrznej. To z kolei powoduje, że brak jest w stosunku do drogi wewnętrznej wymogu zachowania odległości obiektów budowlanych od krawędzi zewnętrznej jezdni, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak tego chcą skarżący. Sąd wskazał również, że w niniejszej sprawie, działka nr [...] przeznaczona przez jej współwłaścicieli jako droga dojazdowa, nie ma charakteru działki budowlanej. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak było wymogu zachowania odległości określonych § 12 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, względem działki, która nie jest działką budowlaną co stanowczo podkreślają zresztą sami skarżący. O samej możliwości zabudowy działki nr [...] należącej do I. P. przesądziła ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sytuując planowany budynek w odległości 1,5 m od granicy, przyjąć można, że organy nie lekceważąc interesu skarżących, jedynie posiłkowo posłużyły się przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. mając na względzie niewielkie rozmiary działki nr [...]. W ocenie Sądu, takie działanie organów nie mogło zostać zakwalifikowane jako naruszające interesy skarżących. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że działaniu organów trudno też odmówić pewnej logiki rozumowania, potwierdzającej zasadę racjonalnego wykorzystywania terenów budowlanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotnie brak jest w aktach administracyjnych dowodu na to, aby organ I instancji zapewnił stronie możliwość wyrażenia ostatecznego stanowiska po zakończeniu postępowania i przed wydaniem przez ten organ decyzji. Jednakże Sąd stwierdził, że stawiając w skardze powyższy zarzut nie wykazano w żaden sposób, by strona skarżąca została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie wymienionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 42/08 złożyli E. K., K. K., K. Z., i K. Z. Powyższy wyrok zaskarżony został w całości. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz przepisów o postępowaniu. Podniesiono zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, gdyż droga oznaczona jako działka nr [...] nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg i inwestycja jaką zamierza realizować inwestor może być prowadzona nawet w granicach z tą drogą. Składający skargę kasacyjną podnoszą, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów (w terenie zabudowy, w przypadku dróg gminnych), zaś w przypadkach szczególnie uzasadnionych, usytuowanie obiektu w odległości mniejszej, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, czego potwierdzeniem jest fakt, że wszystkie inwestycje i budynki wznoszone wzdłuż granicy z działką nr [...] zostały zlokalizowane z uwzględnieniem wymogów przewidzianych tym przepisem. Skarżący podnoszą również zarzut naruszenia § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, poprzez ustalenie, że przepisy powyższe nie mają w sprawie żadnego zastosowania i dlatego nie mogą być przeszkodą w realizacji zamierzonej inwestycji, podczas gdy organ administracyjny w przypadku wszystkich realizowanych inwestycji wzdłuż działki nr [...] stosował te przepisy. Skarżący wskazują, że Sąd błędnie ustalił, że przepisy powyższego rozporządzenia nie mają zastosowania w sprawie. Skutkiem powyższego naruszenia jest w ocenie skarżących nie uwzględnienie postanowień § 11 ust. 1 i ust. 2 powyższego rozporządzenia i zlokalizowanie budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w terenie pozostającym w zasięgu zagrożeń i uciążliwości w postaci hałasu i drgań, podczas gdy budynek taki posadowiony powinien być poza zasięgiem uciążliwości, by także wykluczyć roszczenia odszkodowawcze ze strony inwestora, związane z uciążliwością sąsiedztwa drogi. Skarżący podnoszą również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, w wyniku których strony postępowania zostały pozbawione możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W kontekście podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. skarżący podnoszą, że wymiana korespondencji w czasie trwania postępowania toczyła się między organem i jedynie dwoma stronami postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zaś stron było 14 i każda z tych stron winna mieć możliwość zapoznania się z wszystkimi czynnościami podejmowanymi w sprawie. W świetle powyższych zarzutów skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zamierzonego skutku nie mogą odnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 10 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy niezapewnienie stronie skarżącej możliwości wyrażenia ostatecznego stanowiska przed wydaniem kwestionowanej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy w związku z możliwością udziału strony w toczącym się w sprawie postępowaniu. Co do zaś zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to i one nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W szczególności skutku takiego nie mógł odnieść zarzut naruszenia przepisów art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), określających odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił pogląd organów administracji orzekających w sprawie, że droga przebiegająca obok projektowanego budynku mieszkalnego nie będąc zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych jest drogą wewnętrzną, do której nie mają zastosowania odległości, o których mowa w ww. przepisach ustawy o drogach publicznych. Zamierzonego skutku nie mogą odnieść te zarzuty, które dotyczą naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skoro bowiem w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, skutecznie niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej, działka oznaczona nr [...] nie ma charakteru działki budowlanej nie tylko ze względu na przeznaczenie, ale przede wszystkim niekorzystne parametry ewentualnej zabudowy, to Sąd pierwszej instancji zasadnie stanął na stanowisku, iż w tej sytuacji w sprawie nie mają zastosowania przepisy § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy na znaczeniu traci zarzut naruszenia § 11 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.