I OSK 2132/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 97/15 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 97/15 oddalił skargę A. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa – Wola, nieruchomość gruntowa położona w Warszawie w Dzielnicy Ursynów przy ul. [...] oznaczona aktualnie jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2 stanowiąca własność B. M., została nabyta w trybie wywłaszczenia przez Skarbu Państwa, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w celu przeznaczenia jej pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Obecnie działka ta stanowi własność m. st. Warszawy. Następcami prawnymi dawnego właściciela działki nr [...] z obrębu [...] są obecnie: B. M., W. M., S. M., E. M. oraz A. D. W dniu 16 grudnia 1997 r. z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jak również innych wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa z uwagi na niewykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia, zwrócili się następcy prawni B. M. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Starosta Węgrowski odmówił zwrotu spornej działki. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania A. D., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Mazowiecki powołując się na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1, a także art. 229 ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." wskazał, że obecnie użytkownikami wieczystymi nieruchomości są osoby fizyczne, nie zaś Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. W ocenie organu II instancji w sprawie ma zastosowanie art. 229 u.g.n. bowiem aktem notarialnym z dnia 20 lipca 1979 r. Rep. A nr [...] na spornej działce ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz J. i K. W., a następnie prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu 20 lipca 1979 r. Ponadto organ stwierdził, że wiążący jest wpis w księdze wieczystej zgodnie z domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast obalenie tego domniemania może nastąpić tylko w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Organ wyjaśnił także, że fakt, czy nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z celem wywłaszczenia nie ma znaczenia w świetle art. 229 u.g.n. Ten wyjątek powoduje, że wyczerpanie przesłanki z art. 229 u.g.n. wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia wymienionych w art. 136 ust. 3 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. D. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przy zawieraniu umowy użytkowania wieczystego przez Skarb Państwa z małżonkami J. i K. W. stawająca za Skarb Państwa do zawarcia umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego J. S. legitymowała się jedynie upoważnieniem wydanym przez Naczelnika Dzielnicy Mokotów sporządzonym bez zachowania formy aktu notarialnego. Skoro nie została zachowana forma pełnomocnictwa to umowa użytkowania wieczystego jest nieważna, co skutkuje, że użytkownikom wieczystym prawo takie nie przysługuje. Skutkuje to tym, że wpis do księgi wieczystej jest sprzeczny z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że istota sprawy sprowadza się do jednoznacznego przesądzenia, że z uwagi na oddanie przedmiotowej nieruchomości osobom trzecim roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, zgodnie z art. 229 u.g.n. Przepis ten został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym: "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe" i jako taki stanowi normę o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu szczególne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z charakteru tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 u.g.n. stanowi o konkretnej dacie granicznej, gdzie konieczne jest ustalenie, czy przed tą datą wystąpiły okoliczności uzasadniające skorzystanie z przepisu międzyczasowego. Przy tym prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, choćby zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości. Sąd podkreślił, że strona skarżąca nie kwestionuje zasadniczej w sprawie okoliczności tj. faktu zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia 20 lipca 1979 r. w formie aktu notarialnego na spornej działce na rzecz J. i K. W., a następnie ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej w dniu 20 lipca 1979 r. Te natomiast fakty, które miały miejsce przed 1 stycznia 1998 r. uzasadniały zastosowanie przez organ normy art. 229 u.g.n. i w konsekwencji skutkowały odmową zwrotu spornej działki. Podnosi natomiast zarzut nieważności tej umowy z racji naruszenia art. 99 § 1 k.c. Przepis ten stanowił w dacie sporządzenia aktu notarialnego, że jeżeli do ważności czynności prawnej potrzebna jest szczególna forma, pełnomocnictwo do dokonania tej czynności powinno być udzielone w tej samej formie. Twierdzi dalej, że organy naruszyły przepisy procesowe bowiem nie podjęły czynności w celu usunięcia tego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu norma art. 99 § 1 k.c. jest jednoznaczna. Wynika z niej w realiach tej sprawy, że jeżeli przepis prawa wymagał dla zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego formy aktu notarialnego, to również pełnomocnictwo do zawarcia takiej umowy wymagało tej samej formy. W lipcu 1979 r. obowiązywał art. 234 k.c. w brzmieniu: "Do oddania terenu państwowego w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości." Z kolei art. 158 k.c. wymagał bezwzględnie formy aktu notarialnego. Oznacza to, że tak ustanowienie, jak i przeniesienie istniejącego prawa użytkowania wieczystego następuje na mocy umowy, która musi być pod rygorem nieważności zawarta w formie aktu notarialnego (art. 158 k.c.) i kwestia ta pozostaje poza sporem. Ocena ważności umowy cywilnoprawnej nie leży jednak w kompetencji zarówno organów administracji publicznej, jak również sądów administracyjnych, bowiem jest to sprawa cywilna. Powołując się na art. 1 k.p.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że ponieważ umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego wywołuje skutki między stronami o charakterze majątkowym należy zakwalifikować sprawę dotyczącą tej umowy jako sprawę cywilną w znaczeniu materialnym. Z kolei zgodnie z art. 2 § 1 i 3 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sąd nie stwierdził, aby w systemie prawa istniała norma kompetencyjna przekazująca sprawy z zakresu ważności umowy użytkowania wieczystego czy to organom administracji, czy sądom administracyjnym. Stąd też o ważności tej umowy mógł orzekać jedynie sąd powszechny. Dopóki nie zostanie wydany prawomocny wyrok przez sąd powszechny stwierdzający nieważność omawianej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego umowa ta pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że konieczne jest jej uwzględnienie przy badaniu przesłanek wynikających z art. 229 u.g.n. Pozostaje do rozważenia idący dalej zarzut, mianowicie stanowisko strony skarżącej sprowadzające się do tego, że to organy winny "podjąć czynności .... w celu wyjaśnienia tej kwestii" tj. ważności umowy. Przy czym skarga nie precyzuje na czym konkretnie miałyby polegać owe czynności. Jedyną drogą do ustalenia nieważności umowy – jak wyżej wywiedziono - jest wytoczenie powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Skarżąca w tym zakresie przywołała przepisy procesowe regulujące postępowanie wyjaśniające i w oparciu o nie wywodzi, że to organ powinien wytoczyć takie powództwo. Z tym stanowiskiem Sąd nie zgodził się, bowiem obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego nie jest równoznaczny z obowiązkiem organu występowania na drogę przed sądem powszechnym. Ponadto musiałby istnieć konkretny przepis prawa dający kompetencję organowi do występowania w sprawie cywilnej. W ocenie Sądu taki przepis nie istnieje, a sama strona także go nie wskazuje. Brak podstaw prawnych zatem do wywodzenia, że na organie administracji prowadzącym w ramach własnej kompetencji rzeczowej postępowanie administracyjne ciąży obowiązek zainicjowania postępowania sądowego przed sądem powszechnym o stwierdzenie nieważności umowy użytkowania wieczystego, stanowiącej jeden z dowodów w sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie sposób uznać, że postępowanie przed sądem powszechnym stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., dające legitymację organowi do zawieszenia postępowania. Wydanie decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości nie było uzależnione od kwestii rozstrzygnięcia ważności umowy. Natomiast ważność umowy mogła mieć wpływ na treść samego rozstrzygnięcia. Nie tamowała ona natomiast rozpatrzenia sprawy o zwrot nieruchomości i wydania decyzji w tym przedmiocie. Odnosząc się do zarzutu wykorzystania nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia wskazano, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy. Oznacza to, że wypełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość został wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. D., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z: a) art. 7 k.p.a. na skutek zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy; b) art. 8 k.p.a. na skutek prowadzenia postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; c) art. 77 § 1 k.p.a. na skutek nie zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed Sądem I instancji skarżąca na podstawie art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. domagała się wyjaśnienia kwestii nieważności umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i podjęcia przez organ administracji działań zmierzających do usunięcia naruszeń prawa. Według skarżącej, organy administracji powinny podjąć wszelkie czynności w celu wyjaśnienia kwestii nieważności umowy o ustanowieniu na nieruchomości użytkowania wieczystego i w razie stwierdzenia naruszenia prawa, obowiązane były podjąć działania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, a ponieważ tego nie uczyniły wydały decyzje z naruszeniem przepisów postępowania. Ponadto wskazano, że zaniechanie organów administracji dotyczy również zbadania ważności decyzji administracyjnej poprzedzającej zawarcie przez Skarb Państwa i małżonków W. umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, skoro nieruchomość podlegała obligatoryjnie zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ administracji powinien również odpowiedzieć na pytanie, czy, a jeśli tak to dlaczego przedmiotowej działki nie przekazano na rzecz spółdzielni mieszkaniowej, skoro celem wywłaszczenia była realizacja spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Zbadaniu podlegać także powinno, czy w rzeczywistości wywłaszczenia nie dokonano na rzecz osób fizycznych, a więc z obejściem obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ponieważ wywłaszczenie na rzecz osób fizycznych w celu wybudowania przez nie warsztatu samochodowego, nie jest ustawowo określonym celem publicznym. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego A. D. podniosła, że ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie nieważnej umowy nie stanowi oddania gruntu osobie trzeciej w sposób określony art. 229 u.g.n. Wykładnia tego przepisu nie może prowadzić do wniosku, że każde oddanie gruntu osobie trzeciej pozbawia właściciela lub jego następców prawnych prawa do zwrotu nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz.270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że zarzut niewyjaśnienia sprawy poprzez naruszenie przez organy obu instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 8 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy uczyniły zadość wymaganiom tych przepisów, uwzględniając zakres przedmiotowy tego postepowania, który wyznaczają regulacje materialnoprawne dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Również zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) nie są zasadne. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie wywiódł, że granice skuteczności roszczenia z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznacza art. 229 tej ustawy, który stanowi, że "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". W sprawie Sąd poddał kontroli wystąpienie przesłanek ustanowionych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na spornej działce aktem notarialnym z dnia 20 lipca 1979 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz J. i K. W., a następnie prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu 20 lipca 1979 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 707 z późn. zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może zostać obalone, ale tylko w wyniku przeprowadzenia stosownego postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Takie postępowanie nie zostało zaś przeprowadzone. Stąd też spełnienie przesłanek ustanowionych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi wątpliwości, a prawidłowość nawiązania stosunku cywilnoprawnego nie została podważona i nie może być przedmiotem ustaleń w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Fakt ten nie został podważony, a organy administracji publicznej orzekające w sprawie, jak i sąd administracyjny nie są właściwe do rozstrzygania o prawidłowości nawiązania stosunku cywilnoprawnego i skuteczności czynności ustanowienia użytkowania wieczystego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że to organ orzekający w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien podjąć stosowne kroki prawne mające na celu podważenie ustanowionego prawa użytkowania wieczystego i to bez względu, czy przy ustanowieniu tego prawa doszło do naruszenia przepisów. Organy orzekające w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tym przypadku Starosta Węgrowski nie ma bowiem legitymacji prawnej, która pozwalała by mu na wszczęcie jakiegokolwiek postępowania cywilnego pomiędzy właścicielem nieruchomości m.st. Warszawą a użytkownikami wieczystymi nieruchomości J. i K. W. Stąd też organy orzekające w sprawie zwrotu nieruchomości musiały uwzględnić, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 229 ustawy, albowiem same nie mogły oceniać i rozstrzygać prawidłowości ustanowienia użytkowania wieczystego, jak również nie mogły w tej sprawie wystąpić z stosownym powództwem do sądu powszechnego z uwagi na brak podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.