II GSK 2836/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1573/15 w sprawie ze skargi A. w S. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. w S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1573/15 oddalił skargę A. z siedzibą w S. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komisja Nadzoru Finansowego w dniu [...] października 2014 r. wszczęła - na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm., dalej: ustawa o skok lub u.s.k.o.k.) postępowanie administracyjne w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego w A. w związku z nienależytym wykonaniem - wynikającego z art. 72b ustawy o skok - zobowiązania do opracowania i przekazania przez Zarząd A. programu postępowania naprawczego. Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) dokonując analizy przekazanych przez A. danych sprawozdawczych z styczeń 2014 r. stwierdziła bowiem wystąpienie straty w wysokości 10,5 mln zł, która to strata znacznie przewyższała fundusze własne A. Z tego względu pismem z dnia 4 marca 2014 r. KNF zwróciła się o wskazanie przyczyn, dla których A. nie podjęła działań określonych w art. 72b ust. 1 u.s.k.o.k. w zakresie braku odpowiedniego powiadomienia o tym fakcie KNF, a także o przekazanie informacji na temat przyczyn powstania rzeczonej straty. Jednocześnie w trybie art. 72b ust 2 i 3 u.s.k.o.k. Komisja zobowiązała A. do opracowania w terminie do dnia 15 kwietnia 2014 r. programu postępowania naprawczego. Ostatecznie, pismem z 3 lutego 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała A. w S., że przedstawiony dokument zatytułowany "Program postępowania naprawczego na lata 2014 - 2016" również nie może być uznany przez Komisję za program postępowania naprawczego A., o którym mowa w art. 72b ustawy o skok. KNF wskazała, że pomimo, iż jest to trzecie opracowanie A., brak jest w nim zarówno prawidłowej diagnozy przyczyn powstania strat, identyfikacji ryzyka, jak i działań naprawczych, które mogłyby ograniczyć ryzyko w przyszłości. Według KNF, dokument ten stanowi polemikę ze stanowiskiem KNF w różnych kwestiach, co z punktu widzenia celu programu postępowania naprawczego nie wnosi żadnych konstruktywnych treści. Skutkiem tego, dokument ten nie zawiera informacji istotnych z punktu widzenia porządkowania działań dla zrównoważenia działalności K. i spółdzielczych kas oszczędnościowo - kredytowych, nie odnosi się w sposób właściwy do ryzyka związanego z działalnością A., nie dokonuje oceny jego istotności w poszczególnych obszarach, nie zawiera jego miary ani oszacowania. Komisja Nadzoru Finansowego wskazała, iż wielokrotnie kierowała do A. wytyczne i uwagi do prawidłowego sporządzenia programu postępowania naprawczego, wskazując również na konieczność wprowadzenia rozwiązań sanujących poszczególne obszary jej działalności, czego nie uwzględniano w żadnym z przedstawionych Komisji dokumentów. Pismem z dnia 19 lutego 2015 r. A. złożyła do KNF wniosek "o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2015 r.". Jednocześnie pismo to zawierało wniosek - na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. - o uzupełnienie ww. decyzji z dnia[...]lutego 2015 r., "o pouczenie, co do prawa odwołania, a także rozstrzygnięcia, tak by mieściło się ono w granicach określonych w art. 72b ust. 2 ustawy o skok lub art. 105 § 1 k.p.a., jak również poprzez prawidłowe wskazanie strony postępowania i podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a także sporządzenie uzasadnienia w sposób czyniący zadość wymogom określonym w art. 107 § 2 k.p.a.". W ocenie A. wzmiankowana decyzja z [...] lutego 2015 r. została wydana bez podstawy prawnej, bez zachowania formy wymaganej dla wydania decyzji oraz bez podstawowych zasad postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady zaufania obywateli do państwa, a także w oparciu o wadliwe ustalenia faktyczne i prawne. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja Nadzoru Finansowego odwołała się do dyspozycji art. 127 § 3 k.p.a. Odwołując art. 72b oraz 73 ustawy o skok, organ stwierdził, że - poza zobowiązaniem Zarządu A. do opracowania programu postępowania naprawczego – do kompetencji Komisji Nadzoru Finansowego należy ocena, czy przesłanki wynikające z tych przepisów wystąpiły, a zatem, czy A. powinna rozpocząć realizację działań sanacyjnych. Z kolei niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 72 b ust. 1 zd. 2, polegającego na przekazaniu KNF programu postępowaniu naprawczego, stanowi jeden z trzech przypadków ujętych w hipotezie art. 73 ust. 1 ustawy o skok. Dalej KNF wywiodła, że oceniając przedłożony program postępowania naprawczego, Komisja Nadzoru Finansowego nie przeprowadza postępowania administracyjnego, a dokonywana przez nią ocena nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, ponieważ nie ma na celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, a jedynie zwraca uwagę podmiotowi nadzorowanemu na powstałe nieprawidłowości. Zdaniem organu, ocena programu postępowania naprawczego jest niewładczym przejawem działalności KNF i jednocześnie formą zasygnalizowania podmiotowi nadzorowanemu niewłaściwego kierunku planowanych przez podmiot działań. Jednocześnie brak samodzielnego opracowania programu sanacji może spowodować zastosowanie przez KNF środków wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy o skok w celu opracowania programu postępowania naprawczego pozwalającego na realną poprawę danych obszarów działalności. Organ zaznaczył, że przedstawiona przez Komisję Nadzoru Finansowego ocena programu postępowania naprawczego A. nie rozstrzyga ani o prawach ani obowiązkach A. Według organu, pogram postępowania naprawczego (podlegający wprawdzie ocenie KNF) jest dokumentem wewnętrznym opracowującego go podmiotu, który ponosi pełną odpowiedzialność zarówno za jego merytoryczną zawartość, jak i za pełną realizację przyjętych założeń. Podmiot nadzorowany, opracowując program naprawczy, może nie uwzględnić przekazanych mu wytycznych oraz wskazówek, jednak taki sposób działania może narazić go na ryzyko przygotowania programu postępowania naprawczego niewystarczającego z punktu widzenia warunków i kryteriów akceptacji takiego rodzaju dokumentów przez organ nadzoru. Jedynym natomiast wymogiem formalnym dla programu postępowania naprawczego jest ten określony w art. 72b ust. 1, stanowiący, że "A. przedkłada program Komisji Nadzoru Finansowego". Z kolei - jak określił ustawodawca w art. 72b ust. 2 ustawy o skok - "Komisja może wyznaczyć K. termin na opracowanie programu postępowania naprawczego oraz zlecić jego uzupełnienie lub ponowne opracowanie". Zatem, zdaniem organu, fakt możliwości wyznaczenia przez Komisję terminu, zlecenia uzupełnienia lub ponownego opracowania programu naprawczego wprost uprawnia do oceny treści merytorycznej tego programu. W ocenie Komisji Nadzoru Finansowego gdyby ustawodawca chciał określić jakiś inny wymóg formalny, co do oceny programu postępowania naprawczego A., np. zatwierdzenie lub brak akceptacji programu, konieczność wydawania ich w formie decyzji administracyjnej (w przypadku, gdyby uznał, że ich celem jest rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty), określiłby to w przepisach ustawy, a nie ograniczył się jedynie do treści art. 72b ustawy o skok. Zdaniem KNF, dokonywana przez Komisję ocena przedkładanego przez A. programu postępowania naprawczego (o którym mowa w art. 72b ustawy o skok), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przybiera formy decyzji i w konsekwencji nie może być skarżona w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawiana przez Komisję Nadzoru Finansowego ocena programu postępowania naprawczego A. jest odrębnym środkiem, poprzedzającym i warunkującym możliwość zastosowania innych środków nadzorczych, wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy o skok, których wydanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego i następuje w formie decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołując się do poglądów doktryny organ stwierdzał też, że ocena ta nie może przyjąć również formy postanowienia, co wynika wprost z charakteru prawnego postanowień, jaki nadał im kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem organu zalecenia, co do uzupełnienia lub ponownego opracowania przez A. programu postępowania naprawczego są następstwem powstania lub groźby wystąpienia straty bilansowej, która jest identyfikowana przez samą A. lub w ramach bieżącej kontroli sprawowanej przez KNF. Następstwem tych ustaleń jest przejawienie samodzielnej inicjatywy A. i przygotowanie programu postępowania naprawczego lub zlecenie przygotowania tego programu przez KNF. Zalecenia KNF, co do uzupełnienia lub ponownego opracowania programu mają charakter niewładczy i zarzuty merytoryczne będą mogły być rozpatrzone dopiero we wszczętym postępowaniu administracyjnym, będącym konsekwencją niezastosowania się do zaleceń określonych w art. 72b ust. 2 ustawy o skok, ewentualnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym, w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia przyjętego przez organ nadzoru np. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok. Wobec powyższego Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że złożony przez stronę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odnosi się do tej formy działania organu nadzoru, która nie jest decyzją administracyjną ani zaskarżalnym postanowieniem. Wobec tego wniosek ten został uznany za niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) wyrokiem z 16 grudnia 2015 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. (Dz.U.2012.270 j.t.) oddalił skargę A. na powyższe postanowienie. Według WSA, tryb postępowania naprawczego i wprowadzenia zarządu komisarycznego w A. został uregulowany w sposób szczególny w powołanym rozdziale 6a ustawy o skok. Z przepisu art. 72b ust.1 ustawy o skok jednoznacznie wynika, że zakres programu postępowania naprawczego (treść programu) pozostaje w gestii zarządu A. Z kolei w ust.2 tego artykułu ustawodawca wskazał, że Komisja Nadzoru Finansowego może wyznaczyć A. termin na opracowanie programu postępowania naprawczego oraz zlecić jego uzupełnienie lub ponowne opracowanie. Zatem KNF upoważniona jest do oceny tego programu, aby zlecić jego uzupełnienie lub ponowne opracowanie. Jeśli zarząd A. zaniecha działań, o których mowa w ust. 1, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać A. do wszczęcia postępowania naprawczego i opracowania programu postępowania naprawczego (art. 72b ust. 3 ustawy o skok). Jednocześnie w art. 73 ust. 1 ustawy o skok wskazano, że jeżeli zarząd A. nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72b albo, gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. WSA wskazał, że ustawodawca uregulował zatem szczegółowo kiedy w postępowaniu naprawczym wydawana jest decyzja oraz w ust. 6 powoływanego artykułu przewidział szczególny tryb jej zaskarżenia wskazując, że art. 127 § 3 k.p.a. nie stosuje się. Sąd I instancji stwierdził, że w świetle powyższych uregulowań ustawodawca nie przewidział, aby stanowisko KNF, co do oceny programu postępowania naprawczego miało przyjmować formę decyzji administracyjnej. Sąd podkreślił, że stanowisko to nie ma na celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, może jedynie zwrócić uwagę podmiotu na dostrzeżone przez organ nadzoru mankamenty opracowanego przez A. programu. Tym samym, Sąd I instancji uznał za trafny pogląd organu, że ocena programu postępowania naprawczego jest niewładczym przejawem działalności KNF, jako organu nadzoru i jednocześnie formą zasygnalizowania podmiotowi nadzorowanemu niewłaściwego kierunku planowanych przez podmiot działań. Samo stanowisko organu, co do oceny programu postępowania naprawczego nie rozstrzyga ani o prawach ani o obowiązkach strony. Ustawa nie przewiduje natomiast jakiegokolwiek zatwierdzania, czy ingerowania przez KNF w opracowany program postępowania naprawczego - co zdaniem WSA - wzmacnia argumentację, że ocena programu nie następuje w formie decyzji. Z kolei brak opracowania programu postępowania naprawczego albo, gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna KNF może podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 ustawy o skok i dopiero ta decyzja podlega kontroli sądu stosownie do art. 73 ust. 6 ustawy o skok w szczególnym, przyśpieszonym ze względu na wyłączenie stosowania art. 127 § 3 k.p.a. trybie (art. 73 ust. 6 ustawy o skok). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. zarzuciła naruszenie: 1) przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo występowania w sprawie rażącego naruszenia prawa materialnego; 2) przepisu art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 roku o nadzorze nad rynkiem finansowym poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca kasacyjnie podnosi, że program postępowania naprawczego przewidziany w przepisie art. 72a i art. 72 b ustawy o skok nie posiada ustawowej definicji. Ustawodawca zaniechał także określenia kryteriów oceny wskazanego dokumentu, które służyłyby usystematyzowaniu procedury jego weryfikacji dokonywanej przez Komisję Nadzoru Finansowego na podstawie przepisu art. 73 ustawy o skok. Z kolei brak akceptacji organu dla programu postępowania naprawczego przedłożonego przez A. w sposób bezpośredni warunkuje zastosowanie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy o skok, tj. wydanie decyzji przez KNF o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, powodującej wygaśnięcie statutowego Zarządu. W opinii skarżącej, opisana konstrukcja prawna dowodzi, iż wbrew temu, co twierdzi organ i Sąd I instancji odmowa przyjęcia programu postępowania naprawczego stanowi rozstrzygnięcie władcze bezpośrednio warunkując ingerencję w prawa i obowiązki A., która to wskutek zastosowania przepisu art. 73 ust. 3 ustawy o skok zostaje pozbawiona wybranego przez członków kasy organu zarządzającego. Według strony, przepis art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Z 2012 r. poz. 1149 z późn. zm., zwanej dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") wymienia numerus clausus formy działania Komisji Nadzoru Finansowego którymi są uchwały, a w ich ramach znajdują się decyzje administracyjne oraz postanowienia. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 roku o nadzorze nad rynkiem finansowym, co do zasady zarówno do postępowania Komisji Nadzoru Finansowego jak i przed Komisją stosuje się przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego. W przepisach ustawy o skok ani w przepisach ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym nie znajduje się przepis wyłączający stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do postępowania w przedmiocie programu postępowania naprawczego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek, o których mowa w art.183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Istota problemu w świetle postawionych zarzutów kasacyjnych sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ustawodawca przewidział, aby stanowisko KNF, co do oceny programu postępowania naprawczego, przewidzianego w art. 72 a i 72 b ustawy o skok przybiera formę decyzji administracyjnej, według bowiem skarżącej kasacyjnie tak właśnie jest. W ocenie A., w razie odmowy przyjęcia programu naprawczego powinna być wydana decyzja (o charakterze uznaniowym), ponieważ w myśl art. 11 ust.5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, do postępowania Komisji stosuje się k.p.a., chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak jest natomiast przepisu szczególnego, który wyłączałby stosowanie przepisów k.p.a. Strona skarżąca akcentuje przy tym, że działanie podejmowane przez KNF w postaci odmowy przyjęcia programu naprawczego w sposób bezpośredni warunkuje zastosowanie przepisu art. 73 ust.1 ustawy o skok, a wobec braku wyraźnego wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do art. 72 a i 72 b ustawy o skok, według skarżącej kasacyjnie – forma decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie stanowi gwarancję legalności działań KNF. Odnosząc się do tak zarysowanego problemu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż podziela stanowisko Sądu I instancji aprobujące w pełni pogląd organu, że oceniając przedłożony program postępowania naprawczego KNF nie przeprowadza postępowania administracyjnego a dokonana przez Komisję ocena nie rozstrzyga sprawy, co do istoty, nie przybiera formy decyzji, aktu ani postanowienia. Ponieważ skierowanie do podmiotu nadzorowanego oceny programu naprawczego, jak i zobowiązania do jego przygotowania, nie jest w żaden sposób połączone z możliwością zastosowania przymusu w przypadku niepodporządkowania się do sugestii czy też wytycznych w nich zawartych, nie można ich w związku z tym traktować w kategorii działań o charakterze władczym. Brak tej cechy wyklucza zaś możliwość uznania któregokolwiek z tych działań za decyzję administracyjną. Kwestia oceny programu naprawczego nie może być również traktowana, jako sprawa administracyjna, której rozpoznanie powinno zakończyć się wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego. Owa ocena ogranicza się jedynie do stwierdzenia (bądź nie) uchybień w treści tego programu, a zatem pozostaje w sferze faktów. Negatywna ocena programu naprawczego jest to odrębny środek poprzedzający możliwość zastosowania innych środków nadzorczych wskazanych w art. 73 ust.1 ustawy o skok. Jest to element stanu faktycznego niezbędnego dla ustalenia istnienia przesłanek określonych w ww. art. 73 ust.1 ustawy o skok. Strona nie jest przy tym pozbawiona ochrony sądowoadministracyjnej w razie braku akceptacji organu dla przedstawionego programu naprawczego, gdyż stanowisko KNF odnośnie do oceny wzmiankowanego programu, w tym również, co do tego czy przedstawiony dokument może być uznany za program postępowania naprawczego lub oceny skuteczności tego programu może podlegać kontroli sądu administracyjnego w razie zastosowania przez organ środka nadzoru, o którym mowa w art. 73 ustawy o skok tj. wydania decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Ocena ta nie może przyjąć również formy postanowienia, ponieważ nie dotyczy poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania. W świetle powyższego, organ a w ślad za nim Sąd I instancji słusznie uznały, że pismo KNF z 3 lutego 2015 r., jako nieposiadające przymiotu rozstrzygnięcia administracyjnego nie mogło być zaskarżone w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku, z czym Komisja Nadzoru Finansowego była zobligowana do wydania postanowienia o niedopuszczalności środka odwoławczego (z przyczyn przedmiotowych). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego KNF orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 a) i § 14 ust.1 pkt 1 c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).