I OSK 3482/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1174/15 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1174/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją Zarządu Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., Nr [...], oddany został w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] na 99 lat grunt o pow. 10 ha 2449 m2, składający się z szeregu działek, w tym m.in. działki o nr ewid. [...] (obecnie grunt tej działki wchodzi w skład działek nr [...],[...],[...]) w obrębie [...]. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji w części dotyczącej wskazanej działki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności. Następnie decyzją z dnia [...] października 2010 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2462/10, uchylił obie te decyzje. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. ponownie stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że z treści art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 Nr 30, poz. 127 r.), zwanej dalej u.g.g.w., stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji, wynika że posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminną, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą zostać przekazane grunty będące w ich posiadaniu m. in. w użytkowanie wieczyste. W przepisie tym brak jest określenia jakichkolwiek wzajemnych relacji tego artykułu do uprawnień wynikających dla poprzednich właścicieli nieruchomości i ich spadkobierców zawartych w art. 69 tej ustawy. Zdaniem organu wydanie decyzji na podstawie tego przepisu nie mogło naruszać praw osób trzecich. Godziłoby to bowiem w obowiązujący porządek prawny, a szczególnie w konstytucyjną zasadę ochrony własności - raz w wyniku nieuzasadnionego wywłaszczenia, a drugi raz poprzez uniemożliwienie zwrotu w wyniku przyznania pierwszeństwa innym posiadaczom nieruchomości nie uzasadnionego koniecznością realizacji celów publicznych. W niniejszej sprawie decyzję wydano w dniu 16 grudnia 1997 r. W dniu [...] września 1991 r. W. i E. K. (poprzednicy prawni obecnie skarżącej) wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Prawo zwrotu wywłaszczonej nieruchomości doznaje ograniczenia jedynie w sytuacji określonej w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n. W sprawie niniejszej wpisu w księdze wieczystej nie było przed datą wydania decyzji, a zatem doszło do przekazania w użytkowanie wieczyste gruntu, w stosunku do którego istniał nierozpoznany wniosek byłego właściciela o jego zwrot, co w sposób rażący narusza przepisy prawa. Na skutek wniosku Spółdzielni [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, uchyliło własną decyzję z dnia 13 stycznia 2015 r. i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...]. Organ wskazał, że ponowna analiza akt wykazała, iż decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. w części dotyczącej przedmiotowej działki nie można przypisać rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 u.g.g.w. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dacie jej wydania. Istota rozwiązania zawartego w art. 80 ust. 2 u.g.g.w. sprowadza się do możliwości uregulowania stanów prawnych gruntów, które znajdowały się w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się żadnym tytułem prawnym. Posiadanie przedmiotowego gruntu przez Spółdzielnię w wymaganym w ustawie terminie nie jest kwestią sporną. Natomiast okoliczność, iż poprzedniczka prawna wnioskodawczyni wystąpiła z wnioskiem o zwrot tej części wywłaszczonej nieruchomości pozostaje zdaniem organu bez znaczenia dla oceny zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy przy wydaniu decyzji z dnia 16 grudnia 1997 r. Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 47 ust 4 i art. 69 u.g.g.w., art. 97 § 1 pkt 4, art. 80, art. 7, art 77 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd podzielił w pełni stanowisko organu ponownie rozpoznającego sprawę, iż decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. w części dotyczącej działki ew. nr [...] nie można przypisać rażącego naruszenia prawa, tj. art. 80 ust. 2 u.g.g.w., stanowiącego podstawę prawną tej decyzji. Wbrew bowiem zarzutowi skargi odnośnie zakazu naruszania praw osób trzecich, przepis art. 80 ust. 2 powyższej ustawy nie zawierał w swojej treści (brzmieniu literalnym) takiego zastrzeżenia. Sąd wskazał, że zastrzeżenie takie znajdowało się natomiast w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), normującym roszczenie państwowych osób prawnych o tzw. uwłaszczenie na dzień 5 grudnia 1990 r. gruntami znajdującymi się dotychczas w zarządzie tych osób. Cytowane w skardze poglądy judykatury dotyczące nienaruszania praw osób trzecich tzw. uwłaszczeniem na dzień 5 grudnia 1990 r., oraz rozważania skarżącej w tym zakresie nie mają zatem żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, skoro nie dotyczą normatywnej treści art. 80 ust. 2 u.g.g.w. Brak jest bowiem podstaw do formułowania w drodze wykładni takiej treści powołanego art. 80 ust. 2, z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości na rzecz byłych jej właścicieli lub ich spadkobierców. Tym bardziej brak jest podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Nie można zatem przypisywać decyzji wydanej w dniu 16 grudnia 1997 r. rażącego naruszenia prawa tylko dlatego, iż pomimo braku w treści art. 80 ust. 2 u.g.g.w. zastrzeżenia o nienaruszaniu praw osób trzecich, taki zakaz miałby wynikać z innych przepisów powołanych w skardze, skoro nie było to uwarunkowane koniecznością uprzedniego zakończenia postępowania o zwrot przedmiotowej działki. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 80 ust 2 u.g.g.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przeprowadzeniu wyłącznie interpretacji językowej tego przepisu z pominięciem zasad wykładni przepisów prawa dotyczących tak usytuowania konkretnego przepisu, celu wprowadzenia przez ustawodawcę danej regulacji i jej funkcji w systemie prawa; 2. 47 ust 4 u.g.g.w. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że możliwym jest przekazanie gruntów w użytkowanie wieczyste posiadaczom, na podstawie art. 80 ust 2 u.g.g.w. bez pierwotnego przeprowadzenia określonej w art. 69 u.g.g.w. procedury zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; 3. art. 69 u.g.g.w. poprzez jego niezastosowanie i tym samym niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny analizy rażącego naruszenia tego przepisu w zw. z art. 80 ust 2 u.g.g.w.; 4. art. 21 ust 2 oraz art. 64 ust 1 i 3 w zw. z art. 31 ust 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich nieuwzględnienie w procesie wykładni art. 80 ust 2 u.g.g.w. i w konsekwencji uznanie, że ograniczenie prawa obywatela do własności może wystąpić z przyczyn inne niż określone konstytucyjnie i może naruszać istotę tego prawa. 5. art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez jego nieuwzględnienie w procesie wykładni art. 80 ust 2 u.g.g.w. i w konsekwencji uznanie, że możliwym jest pozbawienie człowieka jego mienia, bez wykazania, że działanie to czynione jest w interesie publicznym oraz bez wypłaty uczciwego odszkodowania. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, a wobec braku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), uznać go należy za bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadza się do oceny, czy prawidłowa jest dokonana w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 80 ust. 2 u.g.g.w. polegająca na możliwości jego zastosowania pomimo uprzednio wszczętego postępowania o zwrot przekazanego gruntu w kontekście wystąpienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.? Przypomnieć przyjdzie na wstępie, że przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym z wniosku o stwierdzenie nieważności. Ocena takiej decyzji może być dokonywana wyłącznie z perspektywy charakteru postępowania w jakim została wydana. Przesłanka "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jako podstawa zarzutu nieważności decyzji oznacza sytuację, w której na gruncie konkretnej sprawy przepis został naruszony w sposób oczywisty i niewątpliwie kolidujący z obowiązującym porządkiem prawnym. Obowiązkiem organu badającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony oraz wykazanie, że naruszenie to ma charakter kwalifikowany. Zastrzec przy tym trzeba, że przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie odnosi się do błędów w wykładni prawa. Ze względu na swój charakter postępowanie nieważnościowe ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w k.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. Na gruncie obecnie rozpoznawanej sprawy zważyć przyjdzie, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, iż organ w wystarczający sposób wykazał brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. Nie można bowiem w wyniku zastosowania jednej z możliwych wykładni art. 80 ust. 2 u.g.g.w., przyjętego za podstawę decyzji ocenianej przez organ, formułować oceny rażącego naruszenia tego przepisu przy wydawaniu powołanej decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydawanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Wbrew rozważaniom zawartym w skardze kasacyjnej odnośnie zakazu naruszania praw osób trzecich uprawnieniem określonym w art. 80 ust. 2 u.g.g.w., przepis ten nie zawierał w swojej treści takiego zastrzeżenia. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji zastrzeżenie takie znajdowało się m.in. w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednakże poglądy dotyczące nienaruszania praw osób trzecich tzw. uwłaszczeniem na dzień 5 grudnia 1990 r., nie mają żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, skoro nie dotyczą normatywnej treści art. 80 ust. 2 u.g.g.w. Jak już wyjaśniał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 211/12 oraz z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 270/14, dotyczących analogicznych do obecnie rozpoznawanej spraw i odnoszących się również do decyzji uwłaszczeniowych, wydanych na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g.w. na rzecz Spółdzielni [...] w [...], brak jest podstaw do formułowania w drodze wykładni takiej treści powołanego wyżej art. 80 ust. 2, z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Tym bardziej brak jest również podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jak już wyżej zaznaczono, musi bowiem być efektem oczywistego naruszenia prawa przez organ, który ją wydał, przejawiającego się ustaleniem, że organ nie uwzględnił takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z danego przepisu. Przedstawiony pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W tej sytuacji nie można przypisywać decyzji wydanej w dniu 16 grudnia 1997 r. rażącego naruszenia prawa tylko dlatego, iż pomimo braku w treści art. 80 ust. 2 u.g.g.w. zastrzeżenia o nienaruszaniu praw osób trzecich, taki zakaz miałby wynikać z innych przepisów, powołanych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji, nie mają także znaczenia rozważania skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa pierwszeństwa spadkobierców byłych właścicieli w nabyciu przedmiotowej działki gruntu, jak również rozważania dotyczące naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i ochrony własności, jak również art. 17 Karty Praw Podstawowych UE, skoro art. 80 ust. 2 u.g.g.w. stanowił autonomiczną normę wobec przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, jako podstawa dla spadkobierców byłych właścicieli do zgłoszenia roszczenia służącego restytucji odjętego w przeszłości prawa własności. Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl