II SA/Ol 765/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) w związku z art. 193 ust. 1 pkt 2 oraz art. 194 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821, dalej: ustawa) w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507) oraz w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 i § 5 Uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu "[...]" z dnia "[...]" w sprawie szczegółowych warunków odstępowania od ustalenia, umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, po rozpatrzeniu odwołania E. L. od decyzji Starosty "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]" dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt dziecka: J. L., K. L., D. L. i N. L. w pieczy zastępczej – utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji orzekł o: ustaleniu opłaty za pobyt dziecka, J. L. (urodzonego w dniu "[...]") w pieczy zastępczej - począwszy od dnia 26 czerwca 2020 r. na czas nieokreślony, w kwocie 379,15 zł miesięcznie; ustaleniu opłaty za pobyt dziecka, K. L. (urodzonego w dniu "[...]") w pieczy zastępczej - począwszy od dnia 26 czerwca 2020 r. na czas nieokreślony, w kwocie 379,15 zł miesięcznie; ustaleniu opłaty za pobyt dziecka, D. L. (urodzonego w dniu "[...]") w pieczy zastępczej - począwszy od dnia 26 czerwca 2020 r. na czas nieokreślony, w kwocie 379,15 zł miesięcznie; ustaleniu opłaty za pobyt dziecka, N. L. (urodzonej w dniu "[...]") w pieczy zastępczej - począwszy od dnia 26 czerwca 2020 r. na czas nieokreślony, w kwocie 379,15 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji powołano się na stanowisko asystenta rodziny, z którego informacji wynikało, że E. L. nie współpracuje z nim w sposób wystarczający, spotyka się z asystentem rodziny tylko sporadycznie, unika z nim kontaktów oraz, że matka dzieci wykazuje niski poziom kompetencji rodzicielskich i jest bezradna w sprawach opiekuńczo - wychowawczych. Finalnie organ I instancji - przywołując zarówno przepisy określające wysokość kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jak też przepisy § 4 ust. 2 pkt 3 oraz § 5 Uchwały Rady Powiatu "[...]" w sprawie szczegółowych warunków odstępowania od ustalenia, umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej - wskazał na sposób obliczenia opłaty, z uwzględnieniem wysokości dochodu uzyskiwanego przez E. L. W odwołaniu od powyższej decyzji E. L. wskazała, że współpracuje z pracownikiem socjalnym (powołując się na podpisany kontrakt socjalny) jak również z asystentem rodziny. "Regularnie urlopuje dzieci" jak też - w miarę możliwości - zakupuje im niezbędne rzeczy (odzież, bieliznę). Wskazała, że nie stać jej finansowo na opłacenie pobytu dzieci w pieczy zastępczej. Jej partner nie może pomóc jej finansowo, gdyż sam jest zobowiązany aktem notarialnym do utrzymywania swojej chorej matki i do pokrywania kosztów utrzymania domu. Podkreśliła przy tym, że prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe, zaś ona sama utrzymuje się wyłącznie z wynagrodzenia za pracę wynoszącego 2.217,60 zł. Nadmieniła, że musi "opłacić kredyty i abonamenty za telefon J. i K." w kwocie 157 zł miesięcznie. Ponadto w dniu 5 sierpnia 2020 r. ma sprawę o alimenty - co stanowi kolejny koszt powodujący, iż zostanie bez środków do życia. W uzasadnieniu decyzji z dnia z dnia "[...]" przytaczając treść art. 193 i art. 194 ustawy, Kolegium wskazało, że aktualnie obowiązujący przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej określa wysokość kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej na kwotę 701 zł. Skoro więc E. L. (jako właśnie osoba samotnie gospodarująca) uzyskała w maju 2020 r. dochód w kwocie 2.217,60 zł, to taka kwota dochodu mieściła się w przedziale między 300 % a 400 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W Jej przypadku odstąpienie od wysokości opłaty winno więc (co do zasady) dotyczyć 80 % kwoty średniomiesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej "[...]". Kwota tych średniomiesięcznych wydatków wyniosła 3.537,96 zł (zgodnie z § 1 Zarządzenia Nr "[...]" Starosty Powiatu "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej "[....]" w 2020 r.). Z kolei 20 % wyżej wskazywanej kwoty, to - po opisywanym 80 - procentowym odstąpieniu - kwota 707,59 zł. W przypadku E. L. ustalono jednakże opłatę za pobyt każdego z czworga dzieci w pieczy zastępczej nie w wyżej wskazywanej kwocie 707,59 zł lecz w niższej wysokości, tj. 379,15 zł. Przesądza o tym bowiem treść § 5 wyżej wskazywanej Uchwały Rady Powiatu z dnia "[...]". Przepis ten stanowi, że ustalona odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie może spowodować, by kwota pozostająca do dyspozycji osoby zobowiązanej była niższa niż 100% kwoty kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. W takim przypadku zaistniała więc potrzeba ustalenia przez Starostę "[...]" opłaty za pobyt czworga dzieci w takiej kwocie, by po jej uiszczeniu strona dysponowała dochodem w kwocie 701 zł - tj. nie niższym niż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Zasadnie więc ustalono kwotę opłaty w wysokości 379,15 zł na każde z czworga dzieci, bowiem pomnożenie tej kwoty x 4 (tj. liczbę dzieci w pieczy zastępczej) ukształtowało konieczność poniesienia opłaty w łącznej wysokości 1.516,60 zł. Po odjęciu tejże kwoty od kwoty 2.217,60 zł (jako dochodu E. L. w maju 2020 r.) do dyspozycji Strony pozostaje kwota 701 zł będąca równowartością określonego w § 5 Uchwały kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że pismo pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z dnia 16 lipca 2020 r. (w treści którego wskazano na niewłaściwą współpracę E. L. z ustanowionym asystentem rodziny) należało potraktować jako pełnoprawny dowód w sprawie - mimo, iż to nie Burmistrz Miasta "[...]" pozostaje w przedmiotowej sprawie organem I instancji. Nie ma jednak podstaw ku temu, aby nie dać wiary twierdzeniom zawartym w tymże piśmie, tym bardziej, o ile zważy się, że asystent rodziny oraz pracownicy MOPS w "[...]" już w styczniu 2020 r. "sygnalizowali" o takiej niewłaściwej współpracy. Do prawidłowej współpracy z asystentem rodziny strona była wszakże zobowiązana w następstwie wcześniejszego odstąpienia wobec niej (decyzją z dnia "[...]") od opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium E. L. wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że informacje organu o rzekomym braku współpracy z asystentem rodziny są nieaktualne. W ciągu ostatnich miesięcy kilkukrotnie spotkała się z asystentem (w MOPS-ie i u niej w domu). Z oceny asystenta wynika, że jest on zadowolony z relacji jaka jest między nią a jej dziećmi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wynika z art. 193 ust. 1 ustawy. Stosownie do powołanego przepisu za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym – w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Powołana wyżej ustawa nie określa przesłanek umorzenia należności z tytułu opłaty dziecka za pobyt w pieczy zastępczej. Prawo do określenia szczegółowych warunków umorzenia tych należności zostały przekazane radzie powiatu, na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. W oparciu o powyższą delegację ustawową Rady Powiatu "[...]" podjęła uchwałę z dnia "[....]" w sprawie szczegółowych warunków odstępowania od ustalenia, umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Stosownie do § 4 ust. 1 uchwały, całkowite odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić na wniosek osoby zobowiązanej lub z urzędu, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, w przypadku gdy: dochód osoby zobowiązanej nie przekracza 200% kryterium dochodowego, dochód osoby zobowiązanej jest wyższy niż 200% kryterium dochodowego lecz równocześnie zachodzi minimum jedna z poniższych przesłanek: udokumentowane zostały straty materialne osoby zobowiązanej poniesione w wyniku klęsk żywiołowych lub innych zdarzeń losowych, osoby zobowiązane współpracują z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny na rzecz powrotu dziecka do domu rodzinnego, osoby zobowiązane realizują na rzecz powrotu dziecka do domu rodzinnego ustalenia zawartego kontraktu socjalnego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, lub planu pracy z rodziną, o którym mowa w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jak wynika z powyższej regulacji, decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie jest obowiązkiem organu w przypadku wystąpienia określonych prawem przesłanek, ale jest rozstrzygnięciem uznaniowym ("może nastąpić"). Treść rozstrzygnięcia zależy więc od oceny organu, który powinien przed wydaniem decyzji wszechstronnie ustalić stan faktyczny sprawy, rzetelnie przeanalizować i ocenić okoliczności charakteryzujące sytuację strony, jak też powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji tok rozumowania i wyczerpująco odnieść się do stanowiska strony. Nie ulega więc wątpliwości, że choć uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, to jednak nie oznacza dowolności. Sąd ma prawo kontroli, czy doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, w tym czy ustalenia i konkluzje znajdują oparcie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy (por. wyroki NSA: z 23 maja 2017 r., I OSK 383/17; z 20 kwietnia 2010 r.; I OSK 130/10; wyroki WSA z 25 lutego 2015 r., II SA/Go 14/15; z 23 lutego 2017 r., IV SA/Wr 461/16, wszystkie publ. CBOSA). W kontekście uznaniowego charakteru decyzji stanowiących w niniejszej sprawie przedmiot kontroli Sądu należy zwrócić uwagę na dwuetapowość tego postępowania. Pierwszy etap ma na celu zweryfikowanie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki umorzenia wskazane w przytoczonym powyżej § 4 uchwały. Na tym etapie organ przestrzegając norm procesowych wynikających w szczególności z art. 7, 77 i 80 k.p.a., a w postępowaniu odwoławczym także z art. 136 k.p.a., powinien dokładnie wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia spełnienia przesłanek, od których ww. uchwała uzależnia możliwość umorzenia zaległości. Na tym etapie postępowania organ nie działa jeszcze w ramach uznania. W przypadku gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalone zostanie, że żadna z przesłanek umorzenia opłaty nie została spełniona, to wówczas organ nie dysponuje możliwością umorzenia zaległości, co skutkować powinno wydaniem decyzji o odmowie umorzenia. Natomiast w przypadku, gdy w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego organ ustali, że spełniona została choćby jedna z przesłanek z § 4 uchwały, to dopiero wówczas przechodzi do drugiego etapu postępowania, w którym w ramach uznania może umorzyć zaległość albo odmówić jej umorzenia. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy nie rozgraniczył prowadzonego postępowania na dwa wskazane powyżej etapy. Co więcej, Sąd uznał, że w sprawie niniejszej nie dość wszechstronnie i wnikliwie przeanalizowano sytuację skarżącej odmawiając jej umorzenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Skoncentrowano się głównie na sytuacji dochodowej strony, natomiast organom orzekającym umknęły inne okoliczności mające wpływ na końcową ocenę możliwości umorzenia stronie tej opłaty. Ustalenie sytuacji materialnej skarżącej nie jest bowiem wyłączną składową oceny, czy dany przypadek zasługuje na umorzenie należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Z § 4 uchwały wynika wszak szereg innych okoliczności niemogących być pominiętymi przy wydaniu decyzji na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy. W szczególności, organy administracji publicznej zaniechały ustalenia okoliczności, które spowodowały umieszczenie dzieci w pieczy zastępczej oraz sytuacji rodzinnej strony m. in. przyczyn, z powodu których skarżąca samotnie wychowuje swoje dzieci. Co więcej, w procesie wychowania dzieci nie uczestniczył ich ojciec. Ciężar utrzymania domu i wychowania dzieci spoczywał więc na skarżącej. Organy nie odniosły się również do okoliczności, podniesionej w skardze, pozytywnej oceny wystawionej przez asystenta rodziny w czasie kiedy dzieci były "urlopowane" z pieczy i przebywały razem ze skarżącą. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że skarżąca, w miarę swoich możliwości, pomogła synowi K. w załatwieniu praktyki z pracodawcą, zaniosła wszystkie dokumenty syna do "[...]". Ponadto "zrobiła zdjęcia" i pomogła synowi w załatwieniu zaświadczenia lekarskiego potrzebnego do wykonywania zawodu. Ponadto, regularnie "urlopuje" dzieci. W konsekwencji Sąd uznał, że organy nie ustaliły i nie oceniły w sposób prawidłowy istotnych okoliczności stanu faktycznego, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że w § 4 Rada Miasta wskazała na okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę tj. kryterium dochodowe ale i współpraca z pracownikiem socjalnym. Nadto nie sposób nie dostrzec, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wskazana wyżej decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty i w której to sprawie organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej - art. 194 ust. 1 tej ustawy, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3 ustawy. Zatem obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. Ponadto w postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca wskazuje bowiem nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz od jej ustalania. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z. wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Ponadto z unormowań procedury administracyjnej jednoznacznie wynika, że jedną indywidualną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Zatem zasadne jest stwierdzenie, że obie wskazane wyżej sprawy powinny być przedmiotem odrębnych postępowań i decyzji, ponieważ przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2171/16; z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3078/14). Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty. W konsekwencji dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia konieczne było uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, a dopiero następnie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty, o ile wydanie takiej decyzji w ogóle byłoby konieczne. Z odpowiedzi na skargę wynika, że Kolegium ma świadomość o toczącym się przed organem I instancji postępowaniu w przedmiocie zastosowania "ulgi", o której mowa w art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z., jednakże nie uznało powyższej okoliczności za przeszkodę, w znaczeniu przedwczesności, w merytorycznym rozstrzygnięciu w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej. W tym znaczeniu skarżona decyzja narusza art. 194 ust. 1 i 3 u.w.r.p.z. poprzez jego błędną wykładnię, co organy będą miały na wadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zatem ocena organów o braku dostatecznych podstaw do umorzenia skarżącej opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej była zatem przedwczesna, nie uwzględniała wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym można mówić o dowolności tej oceny. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Sąd orzekł jak w sentencji.