II SA/Ol 1104/12

SENTENCJA Dnia 4 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Prezydent Miasta E. ustalił na rzecz "[...]" warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną położonego w E. przy ul. "[...]" 20 – 26 , na działkach nr "[...]","[...]","[...]","[...]","[...]"i "[...]" obręb 20, przy czym warunki te określone zostały w załącznikach opisowym i graficznym do decyzji, które stanowią wyniki analizy przewidzianej w art. 53 ust.3 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren inwestycji położony jest w obszarze miasta, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania uzyskano stanowisko Departamentu Zarządu Dróg oraz dokonano analizy wynikającej z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zapewniono także stronom możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Ponadto organ podniósł, że w trakcie przeprowadzania analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że przy przyjęciu minimalnego obszaru analizowanego w postaci trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, w obszarze tym znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, zaś pozostałe działki są niezabudowane. Uznanie za "dobre sąsiedztwo" tylko jednego budynku byłoby niemiarodajne, zatem organ przyjął powiększony obszar tworzący urbanistyczną całość, to jest teren wzdłuż ul. "[...]" po obu jej stronach, począwszy od skrzyżowania z ul. Ł., a skończywszy na nieruchomości nr "[...]", uwzględniając centralne położenie działek objętych wnioskiem w stosunku do granic przyjętego obszaru analizowanego. W odwołaniu od tej decyzji P. S. zarzucił rażące naruszenie ładu przestrzennego i wskazał, że w okolicy planowanej inwestycji istnieje osiedle domów jednorodzinnych, ponadto na obszarze analizowanym wydawane są kolejne decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej, a okoliczności tych nie uwzględniono wyznaczając obszar analizowany. W związku z tym podniósł, że zabudowa wielorodzinna na tym terenie nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji terenu, a decyzja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]", nr Rep. "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że poddał ocenie postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji pod kątem jego zgodności zarówno z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i nie dopatrzył się naruszeń. W ocenie Kolegium organ uzasadnił sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz jego wielkość, ustalił linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Warunki i wymagania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone w decyzji zawierającej część tekstową i graficzną a wyniki analizy zawierającej część tekstową i graficzną również stanowią załącznik do decyzji. Ponieważ spełnione zostały warunki wymagane przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł P.S., zarzucając naruszenie art.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że każda zabudowa w obszarze analizowanym daje podstawę do ustalenia warunków zabudowy; art. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 tej ustawy przez rażąco błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo własności determinuje powstanie nowej zabudowy nie zaś istniejąca zabudowa i ład przestrzenny; art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odmienne są warunki określone w tej normie od warunków określonych w art. 61 ust.1-5 ustawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił ponadto decyzji organu I instancji brak szczegółowego określenia ilości budynków składających się na zamierzona inwestycję, brak załącznika graficznego z zaznaczonym obszarem analizy oraz niespełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust.1 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p. oraz art. 61 ust.7 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r, poz. 270 ze zm., - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie w niej podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 54 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r, poz. 647) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1, przy czym z mocy art. 64 ust. 1 powołanej ustawy przepisy m. in. art. 54 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1), natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. (§ 3 ust. 2). Stosownie do przepisu § 9 ust. 1 - 4 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Jak zatem wynika z przytoczonych regulacji prawnych, częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji, część graficzna decyzji oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierający część tekstową i graficzną. Podnieść przy tym należy, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji, co oznacza , że załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną (por. wyrok NSA z 19 stycznia.2007 r., II OSK 200/06, LEX nr 327707). W przypadku braku tych załączników lub wadliwego ich sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie nasuwa wątpliwości ( por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II SA/Ol 537/08, WSA w Kielcach z dnia 20 maja 2010r., sygn. akt II SA/Ke 192/10, WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2010r., sygn. akt II SA/Łd 375/10 i z dnia 14 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 1198/10.) Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że nie zostały spełnione przedstawione wyżej warunki formalne decyzji o warunkach zabudowy. Zawiera ona część tekstową i graficzną, przy czym jako załącznik numer jeden do decyzji oznaczono szczegółowy opis wymagań, które ma spełniać przyszła inwestycja, m.in. w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, kąta nachylenia połaci dachowych i ich pokrycia, wysokości kalenicy, szerokości elewacji frontowej, maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wskaźnika miejsc parkingowych, nieprzekraczalnej linii zabudowy, dojazdu do nieruchomości. Jako załącznik nr 2 do decyzji oznaczono kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi granicami terenu objętego inwestycją i nieprzekraczalną linią zabudowy. Oba załączniki podpisane zostały przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Natomiast, wbrew regulacji § 9 ust.2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie zostały dołączone do decyzji jako załączniki wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną. Co prawda organ w sentencji decyzji zawarł stwierdzenie, że załączniki nr 1 i 2 stanowią wynik analizy, ale nie można uznać, że tym samym wypełnił obowiązek wynikający ze wskazanego wyżej przepisu. Mapa oznaczona jako załącznik nr 2 stanowi część graficzną decyzji, nie jest natomiast częścią graficzną wyników analizy, (które w myśl § 9 ust.2 powinny stanowić załącznik do decyzji), ponieważ nie zawiera danych wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W aktach sprawy znajdują się: analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, analiza stanu faktycznego i prawnego terenu oraz dwa załączniki graficzne do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, ale żaden z tych dokumentów nie został oznaczony jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, ani nie został podpisany przez podmiot upoważniony do wydania decyzji. Poza tym wskazane wyżej załączniki graficzne sporządzone zostały na mapie w skali 1: 3000, która nie zawiera adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy. W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu I instancji, na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy. To uchybienie powoduje, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają obowiązujące przepisy i podlegają wyeliminowaniu z porządku prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem sporządzić i opatrzyć podpisem załączniki do decyzji, a wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wraz ze wszystkimi załącznikami, które stanowią jej integralną część, winna być podpisana przez osobę uprawnioną do ich wydania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, to wskazać należy, że w sytuacji, w której zaskarżona decyzja nie zawiera wymaganego załącznika w postaci opisowej i graficznej analizy terenu, jako przedwczesny należy uznać zarzut naruszenia przez organ zasady dobrego sąsiedztwa i zbyt daleko posuniętej dowolności w wyznaczeniu obszaru analizy. Trzeba jednak wskazać skarżącemu, że z treści cytowanego § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, iż reguluje on wyłącznie minimalną wielkość obszaru analizowanego, który należy wyznaczyć wokół działki budowlanej i poddać analizie. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Należy bowiem zauważyć, że organ ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która statuuje obowiązek dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowy zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Ponieważ celem tej zasady jest ochrona ładu urbanistycznego, podzielić należy pogląd, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (tak Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011). Natomiast za częściowo niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące niewskazania w decyzji konkretnych warunków dostawy mediów. W aktach znajdują się dokumenty wystawione przez upoważnione podmioty co do zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę, energię elektryczną i odprowadzanie ścieków, a szczegółowe rozwiązania ustalone winny być na dalszym etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zwrócić jednak należy uwagę, że wskazane dokumenty dotyczą możliwości zaopatrzenia w media czterech budynków wielorodzinnych, a wniosek inwestora dotyczył budowy 5 budynków, czego organ w ogóle nie wyjaśnił, nie wskazując nawet w decyzji, z ilu budynków składać się będzie osiedle, dla którego ustalono warunki zabudowy. Zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy nie jest uzasadniony. Teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, ponieważ od dnia 1 stycznia 2009r. na mocy art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz.1266 ze zm.) przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Teren nie jest także objęty ochroną konserwatorską ani ochroną przyrody na podstawie przepisów o ochronie przyrody, a wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy analizy dotyczącej wymaganych uzgodnień. Wobec niedołączenia do decyzji jako załącznika wyników analizy funkcji terenu formie tekstowej zawierającej uzasadnienie dla przyjętych rozwiązań w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i górnej granicy tej elewacji, Sąd na tym etapie postępowania nie mógł się odnieść do zarzutu naruszenia art. 61 ust.7 pkt 1 ustawy. Za oczywiście bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organy przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, ponieważ organy tych przepisów nie stosowały. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a, orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.