I GSK 1565/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A z o.o. w W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 234/16 w sprawie ze skargi A z o.o. w W na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A z o.o. w W na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 234/16 oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka", "beneficjent") na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z siedzibą w Wojcieszynie z [...] maja 2015 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 Jak wynika ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji W dniu 15 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód wpłynął wniosek spółki A, o przyznanie płatności na rok 2014 ., zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) wraz z materiałem graficznym, o którym mowa w art. 25 ust. 3 wskazanej ustawy. We wniosku spółka ubiegała się o jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni 167,47 ha. Wniosek został podpisany przez M. G. a złożony w siedzibie organu przez E. S. W toku postępowania spółka uczyniła zadość wezwaniu organu do złożenia wyjaśnień oraz zmieniła dane do wniosku. W dniu 29 października 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód poinformował spółkę o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie sposobu użytkowania gruntów rolnych zgłoszonych do płatności. Tego samego dnia skarżąca zgłosiła organowi czasowy oraz wynikający z siły wyższej (zagarnięcia przez właścicieli działek ościennych) brak możliwości realizacji zobowiązania na części będących w jej posiadaniu działek ewidencyjnych. Pomiędzy 5 a 14 listopada 2014 r. w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono czynności kontrolne dotyczące realizacji programu rolnośrodowiskowego utrwalone w raporcie kontroli, skorygowanym w wyniku zastrzeżeń spółki. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił beneficjentowi przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, tj. jednolitej płatności obszarowej uznając, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Odwołanie spółki od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), który decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy organ wskazał, że z odpisów z KRS Nr [...] i Nr [...] wynikało, iż E. S. posiadała 100 % udziałów w spółkach P Sp. z o.o. i A Sp. z o.o. Zatem spółki te były jedynie inną formą prawną posiadanego przez E. S. gospodarstwa. Także E. S., jako osoba fizyczna, wpisana była do ewidencji producentów. Organ II instancji wskazał również, że z danych pochodzących z bazy ewidencji producentów wynikało, że E. S. wskazała adres do korespondencji: ul. [...] lok. [...], 00-286 Warszawa, będący jednocześnie siedzibą P Sp. z o.o. i A Sp. z o.o. Dalej Dyrektor Oddziału ARiMR podał, że również M. G. w roku 2014 ubiegała się o przyznanie płatności w ramach JPO, ONW i PRŚ (pakiet 4, wariant 4.1) do powierzchni 22,54 ha. Natomiast E. S. wnioskowała na rok 2014 o płatność w zakresie JPO i ONW do powierzchni 517,49 ha oraz w zakresie PRŚ do powierzchni 449,84 ha (pakiet 2, wariant 2.1 - 78,21 ha; pakiet 4, wariant 4.1 - 359,52 ha, wariant 4.6 -12,11 ha). Organ stwierdził, że podzielenie jednego gospodarstwa na cztery podmioty pozornie odrębne (P Sp. z o.o. i A Sp. z o.o. oraz gospodarstwa zarejestrowane na osoby: M. G. i E. S.) i w ramach tych podmiotów oddzielne zgłaszanie do płatności (ONW i PRŚ, w tym w wariancie 2.1) gruntów rolnych, stanowiło ominięcie przepisów modulacyjnych. Podniósł, że zarówno skarżąca, jak i P Sp. z o.o. w roku 2014 wnioskowały nie tylko o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), ale również o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), jak i płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ). Organ II instancji zauważył również, że powyższe spółki, składając wnioski o płatności na rok 2014, zgłaszały grunty rolne położone w tej samej lokalizacji, tj. woj. warmińsko-mazurskie, powiat mrągowski, gmina Mikołajki. Jednocześnie organ ustalił, że działalność P Sp. z o.o. i A Sp. z o.o. polegała jedynie na zlecaniu wykonania poszczególnych prac rolnych innym osobom. Prace rolne polegające na skoszeniu trawy i wycięciu krzewów były zlecane przez M. G. oraz E. S., a wykonywali je B. S. i J. D. Ponadto z przedstawionych za rok 2014 sprawozdań finansowych spółek nie wynikało, aby posiadały one jakikolwiek majątek trwały, czy maszyny. Według organu, ustalony związek pomiędzy P Sp. z o.o. i A Sp. z o.o. wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, tj. prowadzenia przez podmioty (zarządzane przez te same osoby) tego samego rodzaju działalności rolniczej, w tej samej lokalizacji, poprzez zlecanie usług rolniczych bez posiadania własnych środków produkcji, nie pozwalał na przyjęcie, że działalność w takiej formie była uzasadniona okolicznościami ekonomicznymi. Organ stwierdził, że wyodrębnienie kilku spółek i aplikowanie poprzez te podmioty o pomoc tych samych osób należało postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Skarga spółki A na powyższą decyzję została oddalona przez WSA w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do otrzymania wnioskowanej płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przypomniał, że według ustaleń poczynionych przez organ w roku 2014 P Sp. z o.o. i A Sp. z o.o. zgłaszały do płatności ONW powierzchnię 322,97 ha, zaś M. G. i E. S. zgłosiły do ONW powierzchnię 540,03 ha, co łącznie daje powierzchnię 863 ha. Według WSA, prawidłowy jest wniosek organu, że oddzielne zgłoszenie przez 4 podmioty ww. powierzchni do ONW powodowało ominięcie przepisów modulacyjnych, bowiem zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40 poz. 329 ze zm., dalej: "rozporządzenie ONW") powierzchnia przekraczająca 50 ha podlegała modulacji. W opinii WSA, podobnie sytuacja przedstawiała się w przypadku płatności PRŚ (pakiet 2), w którym ww. podmioty zgłosiły łącznie powierzchnię 237,90 ha, a zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), pakiet 2 był objęty przepisami modulacyjnymi dla powierzchni powyżej 100 ha. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji słusznie wywiódł, że funkcjonowało gospodarstwo o rozproszonej formie prowadzone w formie kilku jednostek produkcyjnych. O tym, że było to nadal to samo gospodarstwo decydował fakt sprawowania czynnej kontroli przez te same osoby nad ww. spółkami, która umożliwiała decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. WSA podniósł, że istotnym był również fakt bezpośredniego sąsiedztwa gruntów rolnych zgłaszanych do płatności (woj. warmińsko- mazurskie, powiat mrągowski, gmina Mikołajki) przez P sp. z o.o. i A sp. z o.o.; brak odrębności w obszarze majątku trwałego np. budynków, maszyn czy urządzeń wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej (sprawozdania finansowe Spółek za rok 2014); samo zlecanie wykonawstwa prac rolnych (umowy o dzieło na wykonanie skoszenia trawy i wycięcia krzewów przez osoby: B. S. i J. D.) oraz brak posiadania zarejestrowanych siedzib stad, a tym samym brak zarejestrowanych zwierząt według danych z Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. Nr. 91 poz.872 ze zm.). W ocenie WSA, wskazane wyżej okoliczności zostały w sprawie ustalone prawidłowo, a w rozpoznawanej sprawie w istocie dochodziło do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych. Stan faktyczny sprawy, zdaniem WSA, przesądzał o braku odrębności ww. podmiotów w sferze faktycznego posiadania gruntów rolnych zgłoszonych do płatności. Skarżąca nie wykazała dowodów, które wskazywałyby na odrębność funkcjonalno-organizacyjno-finansową spółek, na którą powoływała się w skardze. Nie wykazała również, że angażowała odrębne środki do prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo przeprowadzone przez organy ARiMR postępowanie doprowadziło do uzasadnionego wniosku, że skarżąca nie prowadziła samodzielnej działalności ale była organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami, co stanowiło zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Według Sądu pierwszej instancji, organ właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił swoją ocenę stanu faktycznego, która różniła się od oceny prezentowanej przez skarżącą. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ II instancji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd stwierdził, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 138 k.p.a. były chybione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka A Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, w sytuacji zaś, w jakiej Naczelny Sąd Administracyjny nie podzieliłby stanowiska w zakresie jednoczesnego wystąpienia w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie merytoryczne skargi skarżącej; zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje; przeprowadzenie dowodów z pism wskazanych w treści skargi do WSA na okoliczności podniesione w jej uzasadnieniu, z uwagi na fakt, że sąd I instancji odmówił przeprowadzenia dowodów z pism załączonych do skargi; wyznaczenie rozprawy. Powyższemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego, z dowodów załączonych do skargi na okoliczność wykazania przez skarżącą samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, podejmowania decyzji w zakresie prac i terminów przeprowadzonych prac agrotechnicznych, w sytuacji w jakiej w przepisach o postępowaniu sądowoadministracyjnym nie występowała instytucja prekluzji dowodowej a strona złożyła wraz ze skargą wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, którego przeprowadzenie nie powodowało zwłoki w rozpoznaniu sprawy, a mogło przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wykazania, iż podjęta przez organ decyzja była nieprawidłowa; 2. art. 21 ust 3 in fine ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2016 r., poz. 1387, dalej: "u.w.r.o.w."), poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż w przypadku postawienia stronie zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, to na stronie spoczywał ciężar udowodnienia, iż takich warunków nie stworzyła. Podczas gdy z w/w przepisu wynika, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywał na osobie, która z tego faktu wywodziła skutki prawne. Skarżąca wskazała, iż zarówno orzecznictwo polskich sądów administracyjnych, jak i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stało na ugruntowanym stanowisku, iż w przypadku, w jakim beneficjentowi stawia się w/w zarzut, to jego udowodnienie spoczywało na organie; 3. art. 21 ust 2 pkt 2 u.w.r.o.w. poprzez uznanie, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącej zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącej miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia; 4. art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie przez sąd, że postępowanie administracyjne prowadzone było w stosunku do skarżącej w sposób budzący zaufania do organów administracji w sytuacji, gdy decyzja została wydana w sprzeczności z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 in fine oraz art. 7 k.p.a., bowiem organ I instancji, a następnie organ II instancji i Sąd, odmówił skarżącej wnioskowanej płatności opierając swoje rozstrzygnięcie na zarzucie stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego oraz takiego postępowania, które zagwarantowałoby stronie możliwość czynnego udziału w tymże postępowaniu; pozbawienie zaś strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nawet na jej żądanie (jak statuuje art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy) miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, gdyż organ, w sposób dowolny i wybiórczy zbudował stan faktyczny niepokrywający się z rzeczywistością, bowiem uniemożliwił włączenie do akt sprawy tych dowodów, które są kluczowe dla ustalenia samodzielności i niezależności w prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez skarżącą, a następnie Sąd dopuścił się błędów proceduralnych poprzez utrzymanie wadliwych decyzji i oddalenie skargi. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłową wykładnię, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności - skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż skarżąca wraz z P Sp. z o.o. dokonały sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia w ramach EFRROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia; 2. art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005, art 4 ust 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i brak wykazania, z jakich dowodów miałby wynikać brak zrealizowania przez skarżącą celu wsparcia z PROW 2007 - 2013, zaś dopiero wykazanie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż działanie skarżącej stanowi o działaniu sprzecznym z zasadami danego wsparcia, jest komponentem zarzutu stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia; WSA wydając zaskarżony wyrok powołał się na komponenty w/w zarzutu wyrażone w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa Siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor ns Dyrżawen fond "Zemedelie"- Razplasztatelna agencija, jednakże nie wskazał na jakich podstawach należy przyjąć, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż elementy te zostały przez skarżącą wypełnione. Braki orzecznicze w tej materii uniemożliwiają pełną kontrolę instancyjną; 3. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005, art 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż rodzaj, sposób prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego wskazuje na zmowę koordynacji pomiędzy skarżącą i innymi beneficjentami, podczas gdy organ tak postawionej tezy nie udowadnia, a zatem decyzja oparta na subiektywnej ocenie części materiału dowodowego nie powinna zostać była uznana przez sąd za prawidłową; 4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez uznanie, iż skarżąca stworzyła tzw. sztuczne warunki gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, podczas gdy uzyskane przez skarżącą płatności nie są sprzeczne z systemami danego wsparcia, gdyż z zebranego materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżąca posiadała na dzień 31 maja 2014 r. działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polski w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009; wszystkie grunty rolne były utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; skarżąca przestrzegała wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz skarżącej został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (a zatem spełniła warunki wymagane przepisami art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009), a nadto spełniła cel realizowanego programu poprzez prowadzenie produkcji roślinnej na deklarowanym do płatności gruncie we właściwej kulturze rolnej i użytkując grunty także w dniu 31 maja 2014 r., a zatem sąd niewłaściwie uznał, iż skarżąca uzyskała korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, które to działanie miałoby być uznane za wypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i na tej podstawie skargę skarżącej oddalił; 5. art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżąca nie spełnia definicji "działalności rolniczej" z uwagi na fakt, iż obok prowadzonej produkcji roślinnej, nie prowadzi ona produkcji zwierzęciej, która uzasadniałaby uprawę roślinną, podczas gdy z treści przywołanego przepisu wynika, że "działalność rolnicza oznacza produkcję hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6", a zatem każdy z przejawów takiej działalności stanowi działalność rolniczą i dla spełnienia tych warunków nie wymaga się, aby rolnik wykonywał zarówno produkcję rośliną, jak i zwierzęcą, tym bardziej iż definicja ta nawet oddzielnie traktuje o "utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej'’; a zatem WSA bezpodstawnie dokonał rozszerzenia znaczenia pojęcia "działalność rolnicza" o cechy, które nie zostały wskazane w żadnym przepisie prawa unijnego, ani krajowego, czym przepis ten naruszył; 6. rażące naruszenie pkt I i II 2.1. Załącznika do Rozporządzenia Komisji 1444/2002 oraz art. 2 rozporządzenia PE i Rady ar 1166/2008- poprzez ich zastosowanie oraz przepisów art. 2 lit. a-c rozporządzenia Rady nr 73/2009 poprzez ich niezastosowanie, a także art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez uznanie przez sąd, iż organ prawidłowo dokonał wykładni i zastosowania definicji "rolnik", "działalność rolnicza", "gospodarstwo rolne", jednak nie dostrzegł, iż pomimo to, obrana przez organ teza o stworzeniu przez skarżącą sztucznych warunków przez rzekome istnienie gospodarstwa o rozproszonej formie prowadzonego w formie kilku jednostek produkcyjnych przeczy prawidłowemu odczytaniu przez organ, jak i sąd, czym jest gospodarstwo rolne i rolnik w rozumieniu przepisów przemoczonych w skardze; 7. pkt. 23 w zw. z pkt. 25 preambuły rozporządzenia Nr 73/2009 poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie przez sąd, że skarżąca nie wypełniła wytycznych zawartych w rozporządzeniu i nie przyczyniła się do zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, podczas gdy Skarżąca prowadziła działalność na terenach rolniczych tym samym zapewniając nowe miejsca pracy i dbała o właściwą strukturę agrarną danego terenu, przez co wypełniała założenia znajdujące się w pkt. 23 i pkt. 25 preambuły rozporządzenia, a fakt zarejestrowania spółki w Warszawie nie może świadczyć o niezapewnieniu odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, gdyż prace rolnicze wykonywane były na terenie objętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, a nie na terenie Warszawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej. Ponadto, ze względu na podniesione zarzuty oraz sposób ich sformułowania niezbędne staje się przypomnienie zasady, że kontrola instancyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężona jest do badania wskazanych w środku odwoławczym kwestii spornych i Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy wreszcie samodzielnego formułowania jej zarzutów, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle art. 183 § 1 ustawy procesowej nie jest dopuszczalne Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku przedstawi stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do tych zarzutów. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania i naruszeniu prawa materialnego. Odnosząc w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej trzeba stwierdzić, że nie mogło dojść do naruszenia przepisów wskazanych w pkt I 2; 3; 4 petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 21 ust. 3 , art. 21 ust.2 pkt 2 oraz art. 21 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, gdyż przepisy te w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania. W sprawie natomiast miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz.1164 ze zm.), gdyż jej przedmiotem była kwestia przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO). Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma więc charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów należy uznać za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, treść przedmiotowych dokumentów nie podważała poczynionego przez organ zasadniczego ustalenia, jakim było stworzenie sztucznych warunków gospodarowania, o czym będzie mowa w dalszej części rozważań. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych sprawy. Oceny, czy doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego można dokonać jedynie na podstawie ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, a nie – wykreowanych przez stronę skarżącą. Rozpoznawany zarzut nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Wnosząca skargę kasacyjną m.in. podniosła, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, iż dokonała ona sztucznego podziału gospodarstwa celem uzyskania płatności, wbrew istnieniu samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej tych jednostek oraz mimo braku wykazania, z jakich dowodów wynika niezrealizowanie celów wsparcia z PROW 2007 – 2013, że istniała zmowa koordynacji między wnoszącą skargę kasacyjną a innymi beneficjentami oraz że nie przyczyniła się ona do zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej (pkt II. 1 – 7 petitum skargi kasacyjnej). Zatem zarzut ten zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, z którymi strona się nie zgadza. Niemniej jednak źródeł tak sformułowanego zarzutu należy upatrywać w odmiennej, od dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, wykładni powołanego w skardze kasacyjnej prawa materialnego. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi błędne przyjęcie, że gospodarstwo rolne tworzy ogół nieruchomości rolnych, którymi władają poszczególne spółki i osoby fizyczne, które w jej ocenie posiadają przymiot rolnika, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady (WE) 73/2009. Podniosła też bezpodstawne rozszerzenie pojęcia "działalność rolnicza" i przyjęcie, że skoro nie prowadzi ona produkcji zwierzęcej, to tym samym nie prowadzi działalności rolniczej. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd, podobnie jak organ, błędnie też przyjął że celem systemu wsparcia jest modulacja płatności. Uznając powyższe zarzuty za nietrafne należy wskazać, że niniejsze postępowanie dotyczy odmowy przyznania w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, który stanowi, iż nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W tym miejscu równoczesnego podkreślenia wymaga podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie zarówno zarzuty skargi kasacyjnej zarówno co naruszenia przepisów postępowania jak przepisów prawa materialnego, zmierzają do podważenia przyjęcia, doszło do stworzenia sztucznych warunków. Zwrócić należy uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką zaniechania płatności na rzecz beneficjenta jest: 1) ustalenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyroki NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18, z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1471/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko. W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 - 32). W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Podkreślenia wymaga, że poszczególne działania realizowane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich winny przyczyniać się do zrównoważonego rozwoju tych obszarów, co zapisano również w punkcie 33 preambuły do rozporządzenia Nr 1698/2005 (cyt. "płatności z tytułu naturalnych utrudnień na obszarach górskich oraz płatności na innych obszarach z utrudnieniami powinny przyczyniać się, poprzez nieprzerwane użytkowanie gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i wspierania zrównoważonych systemów rolniczych"). Poszczególne działania realizowane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich winny przyczyniać się do zrównoważonego rozwoju tych obszarów, co zapisano również w punkcie 35 preambuły do rozporządzenia Nr 1698/2005 (cyt. "płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczącą rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich"). Program rolnośrodowiskowy ma na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Pomoc z tego tytułu dla rolników w formie płatności rolnośrodowiskowej stanowi rekompensatę utraconego dochodu, dodatkowo poniesionych kosztów transakcyjnych. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie, według określonego systemu, skierowana do mniejszych gospodarstw o powierzchni nieprzekraczającej 100 ha. Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Naczelny Sąd Administracyjny akcentuje, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta. Dokonując interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie można oczywiście tracić z pola widzenia wykładni tego przepisu dokonanej przez TSUE. W wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-432/12. Trybunał wskazał mianowicie, że powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Jednocześnie TSUE wskazał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r. I GSK 1267/18). Równocześnie jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. II GSK 2579/14 ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie. Tak też było w tej sprawie. Prawidłowo uznano, że tworzenie kilku podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów. Słusznie podkreślono, że w roku 2014 spółki P i A zgłaszały do płatności ONW powierzchnię 322,97 ha, zaś osoby: M. G. i E. S. zgłosiły do ONW powierzchnię 540,03 ha, co łącznie daje powierzchnię 863 ha. Zatem oddzielne zgłoszenie poprzez 4 podmioty ww. powierzchni do ONW spowodowało ominięcie przepisów modulacyjnych, bowiem zgodnie z § 3 ust.3 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW , powierzchnia przekraczająca 50 ha podlega modulacji. Podobnie sytuacja przedstawiała się w przypadku płatności PRŚ ( pakiet 2) w którym, ww. podmioty zgłosiły łącznie powierzchnię 237,90 ha, podczas, gdy pakiet 2 objęty jest przepisami modulacyjnymi dla powierzchni powyżej 100 ha. Składając wnioski o płatność na rok 2014 Spółki zgłaszały grunty rolne położone w bezpośrednim sąsiedztwie w tej samej lokalizacji, tj. woj. warmińsko-mazurskie, powiat mrągowski, gmina Mikołajki. W sprawie, jak słusznie ustalono, mamy do czynienia z gospodarstwem o rozproszonej formie prowadzonym w formie kilku jednostek produkcyjnych. O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo decyduje fakt sprawowania czynnej kontroli przez te same osoby nad ww. Spółkami, która umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych Spółek. Ponadto istotnym jest również fakt bezpośredniego sąsiedztwa gruntów rolnych zgłaszanych do płatności (woj. warmińsko- mazurskie, powiat mrągowski, gmina Mikołajki) przez spółki P i A, brak odrębności w obszarze majątku trwałego np. budynków, maszyn czy urządzeń wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej (sprawozdania finansowe Spółek za rok 2014), samo zlecanie wykonawstwa prac rolnych (umowy o dzieło na wykonanie skoszenia trawy i wycięcia krzewów przez osoby: B. S. i J. D.). Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że powyższe okoliczności przesądzają o braku odrębności w/w podmiotów w sferze faktycznego posiadania gruntów zgłoszonych do płatności, a jednocześnie strona nie wykazała dowodów, które wskazywałyby na odrębność funkcjonalno-organizacyjno-finansową spółek. Brak było również podstaw do uznania, że wnosząca skargę kasacyjną prowadziła na zadeklarowanych gruntach działalność rolniczą, w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a dalej, że była rolnikiem, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Wskazane powiązania organizacyjno – ekonomicznych nie pozwalają bowiem na przyjęcie, że strona występowała w obrocie gospodarczym samodzielnie i niezależnie. Dokonana przez organ ocena ustalonego w sprawie materiału dowodowego odpowiada wymogom, o jakich mowa ww. wyroku TS z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Na zmianę tej oceny nie mogła wpłynąć okoliczność, że wnosząca skargę kasacyjną mogła formalnie wykazać się posiadaniem gruntów rolnych, ani to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno – prawne. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C – 94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Jak już bowiem powiedziano, przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wprowadza generalną klauzulę pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Państwa członkowskie są zobowiązane do nieprzyznawania lub odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych funduszy UE, ponieważ Unia Europejska nie dopuszcza przyznawania pomocy finansowej rolnikom w sposób sprzeczny z celami Unii. W podobny sposób kwestię tę reguluje art. 4 ust. 8 powołanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/1995, które ma zastosowanie do wszystkich polityk UE i obszarów prawa unijnego. W myśl art. 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Zatem o nieprawidłowości decyduje wystąpienie łączne trzech elementów: 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) będące naruszeniem przepisu prawa UE, 3) które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Podmiot gospodarczy, ze względu na wprowadzoną na potrzeby tego rozporządzenia w art. 7 definicję, jest oceniany nie przez pryzmat prowadzonej działalności gospodarczej, lecz poprzez relację łączącą go z nieprawidłowością polegającą na tym, że podmiot ten ją popełnił, ponosi odpowiedzialność za jej popełnienie lub też ciążył na nim obowiązek zapobieżenia jej popełnieniu. Przepis ten zasadniczo odnosi się do naruszenia przepisów unijnych, niemniej jednak wypada zauważyć, że TSUE w wyroku z 26 maja 2016 r. w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14 wyraził pogląd, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje również naruszenie prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego. Szkoda będąca skutkiem nieprawidłowości może mieć natomiast charakter albo realny, albo potencjalny. W orzecznictwie TSUE wskazuje się, że naruszenie prawa należy uznać za nieprawidłowość, jeżeli może wywoływać skutki finansowe, natomiast nie jest konieczne udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków (por. wyrok z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465/10 i z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14). Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 – 4 rozporządzenia każda nieprawidłowość będzie pociągać za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych oraz poprzez całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 tego przepisu ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie - jeśli to zostało przewidziane - z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową. Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary. Wobec tego wypada również wskazać, że zadaniem wsparcia finansowego z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) jest przyczynienie się do osiągnięcia celów określonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, takich jak: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia. Analiza treści poszczególnych Osi wskazuje, że zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności bezpośrednich dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, określanym mianem "modulacji", a także – na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół wskazanych wcześniej osi, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazał bezsprzecznie organ. Mimo że działania takie, jak: utworzenie na podstawie przepisów k.s.h. spółek, w których udziałowcami jest ta sama osoba, posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego przez różne podmioty, czy też powierzenie prac rolnych podmiotowi zewnętrznemu są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które z kolei wykluczają przyznanie płatności podmiotom tworzącym sztuczne warunki do ich uzyskania, a więc podmiotom, które de facto ukrywają faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności. Innymi słowy nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie samodzielności, swobody i konkurencyjności. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, wobec czego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).