II OSK 1510/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 385/06 w sprawie ze skargi E. i J. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo - handlowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz E. i J. C. solidarnie kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 marca 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 385/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. i J. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania E. i J. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...], którą odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego na działkach nr [...] i [...] w N. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, powołując jako podstawę prawną przepis art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016, ze zm.). Starosta Niżański decyzją z dnia 2 maja 2001 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i J. C. pozwolenia na budowę dwóch pawilonów handlowo-usługowych w zabudowie szeregowej o pow. użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m3. W dniu 21 grudnia 2005 r. inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych budynków. Organ pismem z dnia 27 grudnia 2005 r. wezwał inwestorów do dołączenia stosownych dokumentów, które zgodnie z obowiązującymi przepisami winny być dołączone do wniosku, a następnie zawiadomił, iż przeprowadzona zostanie obowiązkowa kontrola w dniu 6 stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. stwierdził, iż zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w poziomie piwnic zaprojektowano zaplecze magazynowo-gospodarcze, w poziomie parteru pomieszczenia handlowe o pow. użytkowej 333,5 m2 wraz z zapleczem socjalno-magazynowym, zaś na poziomie piętra zaprojektowano trzy tarasy. Projekt przewidywał również odpowiednie rozwiązanie w zakresie kąta nachylenia połaci dachowej, wykonania tarasów oraz sposobu użytkowania pomieszczeń handlowych i ich funkcji pomieszczeń także wysokości pomieszczeń. W trakcie kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, iż w poziomie piwnicy wprowadzono funkcję usługową, czego zatwierdzony projekt nie przewidywał, w poziomie piętra zabudowano tarasy powiększając powierzchnię użytkową i bryłę budynku a tym samym jego kubaturę. Zmieniono częściowo kąt nachylenia połaci dachowej, wykonano zadaszenie nad schodami zewnętrznymi prowadzącymi do piwnic od strony osiedla 1000-lecia, a nadto inwestor nie wykonał zjazdu do rozdzielni na poziomie piwnic. Dodatkowo wykonane zostały 3 lukarny dachowe nad zabudowanymi tarasami, podniesiona została wysokość pomieszczeń piętra z projektowanych 2,5 m na 3 m. Poza tym dokonano zmiany zagospodarowania terenu w zakresie zmiany przebiegu przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego oraz gazowego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2006r., uznał, iż ze względu na fakt, iż inwestor nie dołączył do wniosku o pozwolenie na użytkowanie wymaganych dokumentów, a to: protokołu odbioru przyłącza kanalizacji sanitarnej, gazowego, wodociągowego oraz elektrycznego należało odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie. Przy czym zdaniem organu odstąpienie od pozwolenia na budowę nie były istotne. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania E. i J. C., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, powołując za podstawę prawną przepis art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w uzasadnieniu wskazując, iż nie podziela stanowiska organu I instancji, że stwierdzone uchybienia mają charakter nieistotny. Organ II instancji podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ocenił, iż zakres wykonanych odstępstw miał charakter istotny, zaś zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę wymagało uzyskania stosownej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. i J. C. podnosząc, iż przeprowadzono obowiązkową kontrolę na podstawie przepisów art. 59a, nie uwzględniając przepisów art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, a wynika zeń, "że nie przeprowadza się obowiązkowej kontroli w odniesieniu do obiektów, co do których przed dniem wejścia w życie ustawy /tj. 11.07.2003 r./ wydano pozwolenie na budowę. Przeprowadzenie obowiązkowej kontroli było bezprawne a więc jej ustalenia są również bez znaczenia. Poza tym wskazali, iż wbrew treści art. 59 ust. 7 ustawy decyzje organów obu instancji doręczone zostały także Starostwu Powiatowemu i Gminie N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, iż Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd I instancji wyjaśnił, iż w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie zmian prawa budowlanego właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 57 ust. 1-4 ustawy. Zarzut skargi, iż bezpodstawnie przeprowadzono obowiązkową kontrolę Sąd uznał za zasadny, gdyż ustawodawca w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw, stanowi, iż w przedmiocie obowiązkowej kontroli nie stosuje się przepisów do spraw, w których pozwolenie na budowę wydawane było na postawie przepisów obowiązujących przed zmianą. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z cytowanym art. 7 ust. 1 oraz ze względu na treść art. 7 ust. 3 cyt. ustawy a contrario w zakresie kontroli należy stosować przepisy z daty pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wg przepisów Prawa budowlanego z daty pozwolenia na budowę niezbędne było protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy m. in. zgodności wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę, przy czym w przypadku m. in. stwierdzenia odstępstw następowała odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ocenie Sądu naruszenie prawa polegające na przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w trybie przepisów Prawa budowlanego po zmianie z dnia 27 marca 2003 r. nie może skutkować koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w sytuacji, gdy należało przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie przeprowadzić "protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy". Sąd przyznał, iż zarzut skarżących naruszenia art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest zasadny jednak nie miał on wpływu na wynik sprawy a więc nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i J. C. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji. Nadto wnieśli o zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ppsa poprzez nieodniesienie się i nierozpoznanie przez WSA następujących zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie: -braku wymaganych przez art. 59 e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z póź.zm.) upoważnienia i uprawnienia przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w N. do przeprowadzenia dnia 6 stycznia 2006 r. obowiązkowej kontroli z art. 59 a Prawa budowlanego -naruszenia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji art. 6, 7, i 8 kpa; -naruszenia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji art. 7 Konstytucji, -brak jakiegokolwiek uzasadnienia i wyjaśnienia oceny WSA, iż naruszenie prawa poprzez przeprowadzenie obowiązkowej kontroli w trybie przepisów Prawa budowlanego po zmianie z dnia 27 marca 2003 r. nie może skutkować koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w sytuacji, gdy należało przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie przeprowadzić "protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy" 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj: -art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w zakresie, w jakim mowa w tym przepisie o obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 a Prawa budowlanego, do niniejszej sprawy stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie Ustawy zmieniającej o protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy, -art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie odmowa pozwolenia na użytkowanie mogła nastąpić w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 25 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 718 z późn. zm.), uchylił stosowanie wszystkich przepisów dotyczących obowiązkowej kontroli wobec obiektów, co do których pozwolenie na budowę wydano przed dniem 11 lipca 2003 r., w dacie przeprowadzenia kontroli obiektu nie było podstawy prawnej do jej przeprowadzenia, więc niemożliwe było oparcie jakichkolwiek rozstrzygnięć na podstawie ustaleń poczynionych w trakcie tej kontroli. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, iż brak ustosunkowania się Sądu do przedstawionych zarzutów skargi uniemożliwił skarżącym obronę swoich interesów co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 141 § 4 p.p.s.a, zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Otóż uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie przedstawiono w nim w pełni stanu sprawy. Funkcja kontrolna względem aktów administracji publicznej sądu administracyjnego wymusza opisanie w ramach zwięzłego przedstawienia stanu sprawy kontrolowanych aktów. Dla sądu administracyjnego, kontrolującego wykonywanie administracji publicznej istotne jest, to co organy administracji uczyniły (jaki akt podjęły) oraz na jakiej podstawie faktycznej i prawnej Zatem, podstawa prawna i faktyczna decyzji, która jest przedmiotem postępowania, też ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sądu administracyjnego i z tego powodu winne być przedstawione w uzasadnieniu jego wyroku. Tymczasem umknęło uwadze Sądu I instancji, iż podstawa materialnoprawna działania organu odwoławczego wskazana w zaskarżonej decyzji to art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, podczas gdy enigmatyczne jej uzasadnienie nie odnosi się do żadnej z przesłanek odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie w tym przepisie wymienionej( art. 57 ust 1-4 ustawy), a odwołuje się do ustalenia, iż inwestor dokonał istotnych zmian w stosunku do warunków pozwolenia na budowę nie uzyskując wcześniej stosownej decyzji na podstawie art. 36 a Prawa budowlanego. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Sądu co potwierdza zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowym argumentem potwierdzającym ten zarzut skargi kasacyjnej jest brak ustosunkowania się Sądu w uzasadnieniu wyroku do kwestii czy i w jakim stopniu, zasadny w ocenie Sądu, zarzut przeprowadzenia przez organ obowiązkowej kontroli bez podstawy prawnej miał wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Lakoniczne i pozbawione wyczerpującej analizy przepisów ustawy Prawo budowlane uzasadnienie wskazuje na brak staranności przy podejmowaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd Sądu nie ma dostatecznego powiązania z przepisami art. 57-59 f cyt. ustawy. Treść tych przepisów została przez Sąd zupełnie pominięta. Niepoprzedzone analizą ww. przepisów wywody pozbawione są w zasadzie uzasadnienia prawnego, co uniemożliwia prawidłową weryfikację stanowiska Sądu I instancji. W tej sytuacji zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i strona wnoszącą skargę kasacyjną nie ma pewności, które konkretne przepisy prawa materialnego legły u podstaw orzeczenia Sądu I instancji. Z tych względów niemożliwym jest odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, należy jednak zwrócić uwagę na istotne kwestie prawne, które winien mieć na uwadze Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy niniejszej. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji wpłynął do organu nadzoru budowlanego w dniu 21 grudnia 2005 r. W tym dniu obowiązywała już nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718). Nie mógł więc w sprawie wydawania tego pozwolenia mieć zastosowania ani art. 7 ust. 1, ani art. 7 ust. 2 tej ustawy nowelizującej. Postępowanie nie zostało przecież wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy (ust. 1), a przedmiotem postępowania nie była budowa realizowana w warunkach samowoli budowlanych (ust. 2). Jednak w sprawie musiał mieć zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy z 23 marca 2003 r., zgodnie, z którym do obiektów budowlanych, w stosunku, do których "przed dniem wejścia w życie tej ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie". W komentarzu do cytowanego art. 7 - R. Dziwiński i P. Ziemski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, cyt. za LEX, stwierdzili: "ustawodawca przyjął, że wszelkiego rodzaju inwestycje, na które udzielono pozwolenia na budowę przed wejściem w życie zmian do Prawa budowlanego z marca 2003 r. nie mają zastosowania przepisy o obowiązkowej kontroli. Ma to niezwykle istotne znaczenie dla postępowania administracyjnego prowadzonego w tych sprawach. Bez względu na to, kiedy zostanie zakończona budowa i będzie prowadzone postępowanie w sprawie użytkowania wybudowanego obiektu, przepisów o obowiązkowej kontroli w tych przypadkach nie stosuje się". Także S. Szuster, Komentarz do art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, LEX, teza 4 reprezentuje pogląd, że art 7 ust. 3 tej ustawy wyłącza zastosowanie w sprawach pozwolenia na użytkowanie art. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 6, a więc także art 59a - 59g Prawa budowlanego. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.11.2008r. syg. akt II OSK 923/07. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sad Administracyjny przy zachowaniu wymogów art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokona stosownej analizy przepisów prawa materialnego, które w sprawie niniejszej winny mieć zastosowanie a także podda ocenie legalność zaskarżonej decyzji w kontekście tych przepisów. Jest rzeczą oczywistą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a winien rozstrzygać w granicach danej sprawy. Oznacza to, że w pierwszej kolejności winien w sposób wyczerpujący ustosunkować się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a następnie zbadać, czy zaskarżony do niego akt nie narusza także innych, niż wskazane w skardze przepisów obowiązującego prawa. Z tych wszystkich względów, uznając, że wskazana podstawa skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 ppsa jest usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 203 pkt 1 cytowanej ustawy.