II OSK 1588/19

SENTENCJA Dnia 14 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 129/18 w sprawie ze skargi S. J. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 129/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę skarżącego, zobowiązał Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi; oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W piśmie z 24 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się do ww. Dyrektora o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawu rybnego ziemnego, w ramach melioracji wodnych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K.. Do wniosku tego składający go dołączył operat wodnoprawny, załącznik do niego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dowód wpłaty zaliczki na poczet żądanego pozwolenia. Dnia 11 lipca 2018 r. skarżący wystąpił z ponownym wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W piśmie z 17 lipca 2018 r. ww. Dyrektor wezwał wnioskodawcę (skarżącego) do usunięcia braków formalnych i merytorycznych jego wniosku, celem dostosowania do wymagań zawartych w art. 407 ust. 1 oraz art. 409 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia wezwania. Poszczególne braki zostały przedstawione przez organ w uzasadnieniu przedmiotowego wezwania. Organ poinformował jednocześnie, że ich nieusunięcie w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z 30 lipca 2018 r., skarżący ustosunkował się szczegółowo do niego. W konkluzji stwierdził, że nie istnieją już żadne przeszkody do wydania pozwolenia, o które się ubiega, dlatego po raz kolejny wniósł o jego wydanie. W piśmie z 7 sierpnia 2018 r. ww. Dyrektor poinformował skarżącego, że pomimo wezwania, braki wniosku nie zostały uzupełnione. Dlatego też na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił ww. wniosek bez rozpoznania, jako niespełniający wymogów z art. 407 ust. 1 oraz art. 409 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Następnie, postanowieniem z [...] października 2018 r. ww. Dyrektor stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma z 7 sierpnia 2018 r. W dniu 16 października 2018 r. do ww. Dyrektora wpłynęło zażalenie na jego bezczynność. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R., postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w Krośnie nie dopuścił się bezczynności. W tych warunkach skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w K.. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania stosownego aktu administracyjnego, o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zauważył, że tylko pierwszy punkt skierowanego do niego wezwania był uzasadniony, natomiast nie było podstaw do wzywania go o uzupełnienie pozostałych braków jego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem składającego skargę, wezwanie organu w tym ostatnim zakresie wynikało bądź z nieznajomości przez urzędników przepisów prawa, z ich rozszerzającej interpretacji bądź też z niedokładnego przestudiowania operatu wodnoprawnego. Skarżący wskazał, że organ nie wydał dotychczas stosownego aktu administracyjnego w sprawie, co oznacza, że złożony przez niego wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę ww. Dyrektor wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Dyrektor podkreślił, że skarżący może powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 129/18, w pierwszej kolejności stwierdził, że zostały spełnione formalne wymogi warunkujące merytoryczne rozpoznanie skargi. Ponadto Sąd wskazał, że pozostawienie przez organ wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność organu przez sąd administracyjny (por. uchwala NSA o sygn. akt I OPS 2/13; wyroki NSA o sygn. akt I OSK 934/14 i I OSK 2087/16). Natomiast badanie, czy organ dopuścił się bezczynności pomimo tego, że wystosował do strony wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a., wymaga dokonania oceny zasadności takiego wezwania w świetle przepisów prawa. Artykuł 64 K.p.a. pozostaje w korelacji z brzmieniem art. 63 § 2 – 3a K.p.a., który to przepis wskazuje wymogi podania, jakim przykładowo jest wniosek o wszczęcie postępowania, o charakterze formalnym. W ocenie Sądu, art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu dalszego biegu. Nie odnosi się on natomiast do okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy też prawnego sprawy. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze prawniczej, gdzie podnosi się, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W tym trybie nie mogą więc podlegać uzupełnieniu elementy postępowania wyjaśniającego warunkujące wydanie decyzji o żądanej treści (por. wyroki NSA o sygn. akt II SA 1473/94, I OSK 869/05; a także W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opubl. WK 2019; H. Knysiak-Molczyk (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opubl. WK 2015). Sąd wskazał, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 26 kwietnia 2018 r., jednak pomimo treści regulacji zawartych w art. 35 K.p.a., Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w K. nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności. Reakcja organu miała zaś dopiero miejsce 17 lipca 2018 r., kiedy organ wystosował do skarżącego wezwanie oparte o art. 64 § 2 K.p.a. Sąd podkreślił, że powyższe działanie Dyrektora poprzedzone zostało ponownym wnioskiem skarżącego, który wpłynął do tego podmiotu 12 lipca 2018 r. W ocenie Sądu, tego rodzaju postępowanie Dyrektora, który podejmuje w sprawie czynności naruszając terminy określone w powołanym art. 35 K.p.a., i to dopiero na skutek interwencji strony, należy uznać za niedopuszczalne. Poza tym art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy tylko i wyłącznie wymagań danego podania (np. wniosku o wszczęcie postępowania), które mają formalny charakter, a zatem nie służy do usuwania takich braków podania, które przesądzają o określonym sposobie załatwienia sprawy. Tymczasem, Dyrektor już w samej treści wezwania wystosowanego w oparciu o ten przepis wskazał, że wniosek strony zawiera braki tak formalne, jak i merytoryczne i wezwał o ich usunięcie, szczegółowo wskazując je w pkt 1-4 oraz 1-6 przedmiotowego pisma. Lektura wezwania organu prowadzi do wniosku, że dotyczyło ono w istocie kwestii, które nie mają formalnego charakteru, a zatem decydujących o możliwości nadania wnioskowi strony biegu prawnego. Odnosiły się one bowiem ewidentnie do elementów ważnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a zatem wkraczały w fazę merytoryczną rozpoznania wniosku. Strona dołączyła bowiem do wniosku dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 Prawa wodnego. Tym samym, Dyrektor wykorzystując możliwość przewidzianą w art. 64 § 2 K.p.a., jednak czyniąc to w sposób nieuzasadniony, dopuścił się de facto bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Dlatego też skarga skarżącego podlegała uwzględnieniu i obligowała do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych temu organowi. Równocześnie, mając na uwadze brzmienie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność Dyrektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd uznał, że za taką wadliwość należy uznać sytuację, gdy wniosek strony nie został rozpoznany przez okres prawie roku od dnia jego złożenia. Takie działanie organu stoi bowiem w ewidentnej sprzeczności z brzmieniem art. 35 K.p.a., który – jak wyżej wskazano – wyznacza terminy załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w K., wnosząc o uchylenie w całości wyroku WSA w Rzeszowie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 407 ust. 1 w zw. z art. 409 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego przez błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności nie wydając dla wnioskodawcy decyzji – pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu ziemnego i zobowiązując organ do wydania takiej decyzji, mimo, że wniosek skarżącego nie spełniał wymagań z Prawa wodnego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że organ jakoby naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że pozostawił podanie wnioskodawcy bez rozpoznania, podczas gdy w oparciu o dokumenty przedłożone organowi przez wnioskodawcę prowadzenie postępowania nie było dopuszczalne; - art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. skutkujące uznaniem, że organ dopuścił się rażącej bezczynności nie wydając decyzji wodnoprawnej wnioskodawcy – skarżącemu, podczas gdy wnioskodawca, mimo wezwania, nie uzupełnił wniosku, co w oparciu o obowiązujące przepisy prawa winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania i zakończeniem sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Ponadto skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji trafnie ocenił, że Dyrektor dopuścił się bezczynności nie wydając dla wnioskodawcy decyzji – pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu ziemnego i zobowiązując organ do wydania takiej decyzji, mimo, że wniosek skarżącego nie spełniał wymagań z Prawa wodnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracyjny nie może w oparciu o merytoryczną zawartość operatu wodnoprawnego uznać, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zawiera brak formalny, który umożliwia pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi o "innych wymaganiach ustalonych w przepisach prawa" niż tych, o których mowa w art. 64 § 1 K.p.a. W tym zakresie w art. 407 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego ustawodawca wskazał, że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się operat wodnoprawny. W tej sprawie wniosek skarżącego taki wymóg spełniał. Ponadto w omawianym zakresie Prawo wodne nie zawiera przepisu prawa, który uzależniałby pozostawienie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania od uprzedniego niewykonania wezwania organu, jak ma to np. miejsce w odniesieniu do instytucji wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego (art. 414 ust. 2 i 3 Prawa wodnego). A zatem brak wyraźnej podstawy prawnej do żądania od wnioskodawcy określonej treści operatu wodnoprawnego spełniającego wymagania z art. 409 Prawa wodnego wyklucza możliwość pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Oczywiście nie oznacza to, że na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w ramach postępowania wyjaśniającego, organ nie może żądać od wnioskodawcy dokumentów określonej treści. Wynik postępowania wyjaśniającego powinien zaś mieć odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej, której wydanie co do zasady kończy postępowanie administracyjnego w danej instancji; zaś decyzja ostateczna kończy postępowanie administracyjne w danej sprawie. Poza tym określona w tym zakresie ocena operatu wodnoprawnego oznacza, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a więc zajął się już merytoryczną oceną wniosku. Takie zaś okoliczność wykluczają w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. i pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W ten bowiem sposób organ unika dokonania merytorycznej oceny sprawy i w zasadzie pozbawia wnioskodawcę możliwości poddania kontroli stanowiska organu, tym bardziej w sytuacji gdy wnioskodawca stoi na stanowisku, że operat wodnoprawny spełnia określone prawem wymogi – jak w tej sprawie wnioskodawca (skarżący) w piśmie z 30 lipca 2018 r. ustosunkował się szczegółowo na wezwanie organu, stwierdzając, że nie istnieją przeszkody do wydania pozwolenia. W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. pozostaje w bezczynności, pomimo że pozostawił wniosek bez rozpoznania. Istniały tym samym podstawy do zobowiązania organu w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania decyzji, a w konsekwencji – także do dokonania przez Sąd I instancji oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej zaś nie podważono skutecznie oceny Sądu, że prawie roczne nierozpatrzenie przez organ wniosku kwalifikuje się do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ takie działanie organu stoi w ewidentnej sprzeczności z art. 35 K.p.a. Nie można bowiem uznać – jak argumentuje się w skardze kasacyjnej, że w okolicznościach tej sprawy organ w ogóle zakończył sprawę. Jeżeli bowiem organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. było wadliwe), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 407 ust. 1 w zw. z art. 409 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego; art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a.; art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.