II FSK 2871/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Beata Cieloch (sprawozdawca), Protokolant Maja Fabrowska, po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 429/11 w sprawie ze skargi B. Z. i S. Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I.1.Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 429/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Z. i S. Z. (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2010 r., w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. I.2. Z przyjętego przez Sąd stanu faktycznego wynikało, że postanowieniem z dnia 18 maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na Skarżących opłatę legalizacyjną. To rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 19 czerwca 2009 r. przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z wnioskiem o umorzenie w/w opłaty wystąpili Skarżący podnosząc, że nie są w stanie uregulować należności w związku ze swoją trudną sytuacją rodzinną i majątkową. Strony podały, iż nie mają żadnych oszczędności, ani majątku, są jedynymi właścicielami gospodarstwa rolnego, na którym znajduje się dom, w którym mieszkają. Świadczenia, które miesięcznie otrzymują wraz z rentą córki wystarczają jedynie na zaspokojenie potrzeb rodziny. Skarżąca jest na rencie rolniczej i z tego tytułu pobiera świadczenie w wysokości 679,11 zł, natomiast Skarżący pobiera emeryturę w wysokości 1200 zł. Ponadto na zakup opału Skarżący zaciągnął pożyczkę w Banku PKO BP w wysokości 3000 zł, którą potem spłacał przez cały rok. W toku postępowania administracyjnego Minister Finansów decyzją z dnia 12 maja 2010 r., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 października 2009 r., o odmowie umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek organ pierwszej instancji pismem z dnia 27 maja 2010 r., wezwał Skarżących do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej ich sytuację materialną. W odpowiedzi na powyższe pismo, Skarżący przedstawili dokumenty, z których w ocenie Wojewody Mazowieckiego wynikało, że otrzymują oni świadczenia w łącznej wysokości 2469,87 zł oraz pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z dwiema córkami, gdzie jedna z córek posiada stałe źródło dochodu w postaci renty w wysokości 525,88 zł. Czteroosobowa rodzina utrzymuje się ze świadczeń pieniężnych w łącznej wysokości 2995,75 zł miesięcznie, ponosząc jednocześnie miesięczne wydatki w wysokości 1632,68 zł. Ponadto do powyższego dochodu należy dodać dochód z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Skarżący są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,9850 ha oraz uprawiają dodatkowo grunty rolne należące do M. P. o powierzchni 0,58 ha. Zatem Wnioskodawcy łącznie uprawiają grunty rolne o powierzchni 1,56 ha. Zgodnie z opublikowanym w dniu 23 września 2010 r. obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przeciętny dochód z gospodarstwa rolnego w 2009 r. z 1 ha przeliczeniowego wynosił 1908 zł. W ocenie organu pierwszej instancji należało przyjąć, iż Skarżący osiągają dochód z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego w wysokości 2986,02 zł (1,565 ha x 1908 zł), tj. 248,84 zł miesięcznie. Ponadto z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego uzyskują także wsparcie finansowe w postaci różnych dopłat - w 2009 r. otrzymali dopłaty w łącznej wysokości 1270,77 zł (płatności ONW - 248,81 zł, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - 1021,96 zł), tj. 105,90 zł miesięcznie. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że wnioskodawcy ponoszą wydatki roczne w wysokości 4428,70 zł (dzieląc na 12 miesięcy to koszty miesięczne z tego tytułu wynoszą 369,06 zł) oraz koszty związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w wysokości 1830,00 zł (dzieląc na 12 miesięcy to koszty miesięczne z tego tytułu wynoszą 152,50 zł). Zatem wraz z córkami osiągają łącznie dochody w wysokości 3350,49 zł (emerytura, renty, dochód z gospodarstwa rolnego, dopłaty), natomiast ponoszą wydatki w wysokości 2154,24 zł (wydatki miesięczne, wydatki roczne, wydatki związane z gospodarstwem rolnym), a więc pozostają wnioskodawcom środki pieniężne w wysokości 1196,25 zł, które mogą być chociażby w części przeznaczone na uregulowanie opłaty legalizacyjnej. Ponadto organ I instancji wskazał, że Skarżąca w piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. oświadczyła, iż wraz z mężem nie korzystali z pomocy de minimis, a ich prośba nie stanowi wniosku o pomoc de minimis w rolnictwie. Organ pierwszej instancji, powołując się na treść art. 67a § 1 pkt 3 i art. 67b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.- dalej oznaczoną w skrócie O.p.) wskazał, że zaległości podatkowe nie były i nie są związane z nadzwyczajną sytuacją, lecz są konsekwencją działań wnioskodawców, którzy wybudowali budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z czym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na nich opłatę legalizacyjną. Mając na uwadze zasady określone w art. 7 i 77 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej oznaczony w skrócie k.p.a.). Wojewoda stwierdził, że sytuacja materialna w jakiej znaleźli się Skarżący, nie jest sytuacją wyjątkową czy nadzwyczajną, odznaczającą się np. zagrożeniem egzystencji rodziny (pozostają im miesięcznie środki pieniężne w wysokości 1196,25 zł). Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że w szeroko rozumianym interesie publicznym leży również, by świadczenia publiczne były realizowane, a inwestorzy budowlani nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty. Decyzją z dnia 17 grudnia 2010 r., Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania B. Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy k.p.a. oraz O.p., albowiem zgodnie z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm., dalej oznaczane w skrócie P.b.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o udzieleniu ulgi ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. W ocenie Ministra Finansów, organ I instancji w sposób prawidłowy zarówno zgromadził jak i rozpatrzył materiał dowodowy, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia decyzji, wskazując i wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę ogół występujących w sprawie okoliczności, w ocenie Ministra Finansów, ważny interes podatnika nie stanowi podstawy do umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej. Za umorzeniem należności nie przemawia także interes publiczny, albowiem nie można utożsamiać przesłanki interesu publicznego z subiektywnym przekonaniem strony o konieczności umorzenia należności z uwagi na jej wysokość. I.3. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Skarżących decyzja ta została wydana z naruszeniem: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 67a § 1 pkt 3 O. p. przez brak jego zastosowania i uznanie, że w ich przypadku nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej, w sytuacji, gdy obowiązek zapłaty tej należności spowoduje brak jakichkolwiek środków do życia i funkcjonowania rodziny Skarżących i zmusi do korzystania ze środków publicznych takich jak zapomogi, czy dofinansowania celowe. - przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia i szczegółowego uzasadnienia przyczyn, dla których organ uważa, że po stronie Skarżących nie zachodzą przesłanki udzielenia ulgi z punktu widzenia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. I.4. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. I.5.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że do nałożenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 2 P.b. mają odpowiednio zastosowanie przepisy określone w art. 59f oraz 59g P.b., które dotyczą kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy. A zatem zgodnie z art. 59g ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 2 P.b. do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek inwestorów o umorzenie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 i 3 O.p. Dalej Sąd podkreślił, że wynik tego postępowania uzależniony jest od dokonania oceny określonych ww. przepisem kryteriów, tj. wystąpienia ważnego interesu strony lub interesu publicznego, opartych na sytuacji majątkowej. W związku z tym, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadła w ramach uznania administracyjnego, kontrola Sądu ogranicza się wyłącznie do tego, czy organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, oraz czy tak ustalony stan faktyczny sprawy został poddany ocenie w oparciu o kryteria, o jakich mowa w art. 67a § 1 pkt 1 i 3 O.p. Za trafne Sąd uznał stanowisko organu, że sytuacja finansowa Skarżących nie pozwalała przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie wystąpił ważny interes strony lub interes publiczny, o jakich mowa w art. 67a § 1 O. p. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Skarżących, organy administracyjne prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne nadzwyczajne zdarzenia losowe konieczne do uwzględnienia "ważnego interesu podatnika". II.1. W skardze kasacyjnej Skarżący zarzucili na podstawie art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. stosowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 59 p.p.s.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wadliwe ustalenie stanu faktycznego, - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 67 a § 1 pkt 3 O.p. przez błędną wykładnię i brak zastosowania, mimo, że sytuacja Skarżących pozwalała uznać, że istniały przesłanki do skorzystania z dobrodziejstwa umorzenia w całości bądź w części opłaty legalizacyjnej. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. II.2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Skarżący wbrew twierdzeniom Sądu nie posiadają na utrzymanie rodziny miesięcznie kwoty 3350,49 zł, ponieważ na cele związane z wyżywieniem, czy własnym utrzymaniem nie mogą służyć dotacje unijne związane z rolnictwem, przeznaczone na prace polowe i produkcję rolną. Sytuacja Skarżących i rodziny, którą mają na utrzymaniu nie pozwala na zapłatę opłaty legalizacyjnej bez naruszenia podstaw materialnych służących normalnej egzystencji rodziny, a tym samym uprawnia do umorzenia - ze względu na uzasadniony interes podatnika zaległości podatkowej, w tym też opłaty legalizacyjnej. III. Minister Finansów nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, z uwagi na nieprawidłowo sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.183 § 3 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a związanie podstawami skargi kasacyjnej polega natomiast na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu, nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ( zob. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat M.Niezgódka-Medek Komentarz do art.183 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Takie rozumienie art. 183 p.p.s.a. zostało także potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 617/09, LEX nr 744829; z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt GSK 10/04 oraz z dnia 7 września 2004 r. sygn. akt I FSK 102/04, LEX nr 142407). Ponadto należy zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd pierwszej instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia prawidłowo podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna czy inny akt administracyjny (wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04, wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., FSK 103/04). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie nastąpiło w tej sprawie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 p.p.s.a., albowiem Sąd nie stosuje w/w przepisów k.p.a., a jedynie dokonuje kontroli ich zastosowania przez właściwe organy. Rolą Sądu pierwszej instancji nie jest także ustalanie stanu faktycznego sprawy. Ponadto niezrozumiałe jest powiązanie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z art.59 p.p.s.a. w kontekście braku dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Treść tego ostatniego przepisu dotyczy bowiem obowiązku przekazania skargi przez niewłaściwy sąd administracyjny. Ponadto artykuł ten dzieli się na trzy paragrafy, które strona skarżąca zupełnie pomija. Tak błędnie wskazany zarzut nie mógł być poddany merytorycznej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kolejny zarzut dotyczący naruszenia art.67a § 3 O.p. poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i brak jego zastosowania, także nie zasługiwał na uwzględnienie. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że jej autorka zarzucając naruszenie art. 67 a § 1 pkt 3 O.p. kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne dokonane przez organ. Z akt sprawy wynika, że organ dokonał analizy sytuacji materialnej wnioskodawców z punktu widzenia kryterium zawartego w powyższym przepisie tzn. ważnego interesu strony, a wydana na podstawie uznania administracyjnego decyzja podjęta została po przeanalizowaniu sytuacji płatniczej wnioskodawców. Mając na uwadze fakt, że w przypadku decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego kontrola Sądu ogranicza się do kontroli tego, czy organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające oraz czy ustalony stan faktyczny sprawy został poddany ocenie ze względu na kryterium zawarte w powołanym wyżej przepisie, to kontrola ta doprowadziła do pozytywnej konstatacji działań organów administracji. Za pomocą tak sformułowanego zarzutu nie można bowiem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił.( por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. i wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08, publ. Lex nr 516681, wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II FSK 809/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.