IV SAB/Wr 731/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 stycznia 2022 r. I. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE G. S. (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Sądu bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 15 stycznia 2022 r. Na poparcie skargi podał, że złożył do organu, wniosek o udzielenie informacji publicznej. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 15 stycznia 2022 r. (data wpływu: 15 stycznia 2022 r.), zwrócił się do organu z prośbą o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku zwrócił się o przesłanie kopii wyników badania przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej we W. wody pitnej rozprowadzanej przez wodociągi w. w J.. Skarżący powołał się na, przekazane do organu, zawiadomienie Starosty W. z dnia 16 listopada 2021 r. w sprawie zdatności wody do picia w nowo uruchomionej stacji uzdatniania wody w J. Wiosek złożył drogą elektroniczną na adres email: [...]. Wskazał sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji - przesłanie kopii dokumentów na podany we wniosku adres email. W dniu 12 maja 2022 r., również drogą elektroniczną, przesłał do organu wiadomość zatytułowaną "Ostrzeżenie", że upłynął termin udostępnienia informacji publicznej. Dalszych czynności organ dokonywał już po wniesieniu skargi. Pismem z dnia 27 lipca 2022 r., wysłanym na wskazany przez skarżącego adres email, poinformował skarżącego, że nie dokonywał badań wody pitnej w .J. produkowanej przez W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. i jednocześnie nie dysponuje wynikami badań w tym zakresie. Poinformował, że będące przedmiotem wniosku wyniki badań wody pitnej mogą znajdować się w posiadaniu Państwowego Inspektora Sanitarnego w W., do którego zostało przekazane, według właściwości miejscowej, zawiadomienie Starosty W. z dnia 16 listopada 2021 r. w sprawie zdatności wody do picia w nowo uruchomionej stacji uzdatniania wody przy ul. [...] w J.. Wyjaśnił, że niedopuszczalne uchybienie terminu w udzieleniu informacji publicznej było spowodowane z błędnej oceny kręgu osób poinformowanych o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością miejscową. Skarżący w skardze do Sądu zarzucił organowi, że ten nie udzielił żądanej informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 15 stycznia 2022 r., o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi organ wskazał, że już udzielił żądanej informacji oraz, że podjął działania organizacyjne mające na celu niedopuszczenie do sytuacji uchybienia terminowi udzielenia takiej informacji. Ponownie wyjaśnił, że uchybienie terminu w udzieleniu informacji publicznej wynikało z błędnej oceny kręgu osób poinformowanych uprzednio o przekazaniu sprawy z wniosku Starosty W. z dnia 16 listopada 2021 r. dotyczącego złej jakości wody przeznaczonej do spożycia w nowo uruchomianej stacji uzdatniania wody przy ul. [...] w J. Organ załączył do akt sprawy jego pismo z dnia 25 listopada 2021 r. przekazujące według właściwości miejscowej wniosek Starosty W. z dnia 16 listopada 2021 r. do Państwowego Inspektora Sanitarnego w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm. – dalej jako: "u.d.i.p.). U.d.i.p. reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć; dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu; stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego; treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej; informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publik. CBOSA). Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wskazać należy, że na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Jedyne czego należy wymagać dotyczy tego, by wniosek nie był anonimowy. W rozpatrywanej sprawie skarżący, wnioskiem z dnia 15 stycznia 2022 r., złożonym drogą elektroniczną, zwrócił się do organu o udzielenie żądanej w nim informacji publicznej. Ponieważ organ w terminie nie udzielił odpowiedzi złożył skargę do Sądu na stan bezczynności organu. Z wniosku z dnia 15 stycznia 2022 r. wynikało, że skarżący żądał przesłania kopii konkretnych dokumentów urzędowych: wyników badań wody pitnej w J. produkowanej przez W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. Żądanie to złożył w związku z zawiadomienie skierowanym do organu przez Starostę W. z dnia 16 listopada 2021 r. w sprawie złej zdatności wody do picia w nowo uruchomionej stacji uzdatniania wody w J. W analizowanej sprawie ze skargi na bezczynność adresat wniosku z dnia 15 stycznia 2022 r. – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. - jest bezspornie organem władzy publicznej, organem rządowej administracji zespolonej w województwie (por. art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. z 2021 r. poz. 195 z późn. zm.). Należy niespornie do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Zatem została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. W kontrolowanej sprawie nie było też sporne, że informacja dotycząca wskazanych przez skarżącego kopii dokumentów, wymienionych we wniosku z dnia 15 stycznia 2022 r. ma też walor informacji publicznej. Skarżący żądał udostępnienia kopii wyników badań wody pitnej sporządzanej przez inspekcję sanitarną. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny środowiska, zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach (por. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 z późn. zm.) regulujące m. in. zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, w tym wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (por. jej art. 1 pkt 2), powierzające nadzór nad jakością wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej (por. jej art. 12 ust. 1). Sposób informowania konsumentów o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określa, wydane na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 poz. 2294 z późn. zm.). Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi konsumenci uzyskują informacje o jakości wody w przypadku: 1) udzielenia zgody na odstępstwo, o którym mowa w § 28 ust. 1, 2) stwierdzenia warunkowej przydatności wody do spożycia wraz z informacją o zaleceniach i ewentualnych ograniczeniach jej wykorzystania, 3) stwierdzenia braku przydatności wody do spożycia z jednoczesnym wskazaniem możliwości jej wykorzystywania do innych celów niż do spożycia przez ludzi - z komunikatów opracowywanych przez właściwego państwowego powiatowego lub państwowego granicznego inspektora sanitarnego, które są rozpowszechniane przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sposób umożliwiający bezzwłoczne zapoznanie się z nimi konsumentów z obszaru, dla którego wydano komunikat (§ 26 ust. 1). Informacje o jakości wody inne niż wskazane w ust. 1 konsumenci uzyskują: 1) zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej lub 2) z komunikatów umieszczanych na stronie internetowej urzędu gminy oraz na stronie internetowej podmiotów, o których mowa w § 6 i § 7, jeżeli taka strona jest prowadzona (§ 26 ust. 4). Przyjmując szerokie rozumienia informacji publicznej fakt, że dokument wytworzony przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, dotyczy informacji o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jest wystarczający dla uznania, że jest on nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy bowiem "sprawy publicznej" – elementu higieny środowiska jakim jest jakość wody przeznaczona do spożycia przez ludzi. Przechodząc kolejno do zbadania zasadności wywiedzionej skargi w kontrolowanej sprawie o bezczynność stwierdzić należy, że ocena działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Publiczny charakter żądanych przez skarżącego informacji oraz fakt, iż jego wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (do organu władzy publicznej), determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem organu było zatem, w ustawowym 14. dniowym terminie, udostępnienie informacji publicznej będącej w jego posiadaniu w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie wnioskodawcy: że danej informacji nie posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), że żądana informacja nie jest informacją publiczną bądź, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze. Naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21, publ. CBOSA). W realiach rozpatrywanej sprawy organ nie podjął czynności w terminie 14 dni licząc od daty wpływu wniosku na jego elektroniczną skrzynkę odbiorczą. Pismo informujące wnioskodawcę, że danej informacji nie posiada, wysłał na wskazany przez skarżącego adres email, dopiero w dniu 27 lipca 2022 r., tj. już po wniesieniu niniejszej skargi. Organ pozostawał zatem w bezczynności gdyż w ustawowym 14. dniowym terminie nie udzielił żądanej informacji publicznej, ewentualnie nie poinformował skarżącego, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Na dzień wywiedzenia skargi organ pozostawał zatem w zwłoce (bezczynności), o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja nie została podjęta lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wadliwą oceną skutków przekazania sprawy z zawiadomienia Starosty W. z dnia 16 listopada 2021 r. Niemniej, po wniesieniu skargi, jak z akt sprawy wynika, organ udzielił informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 15 stycznia 2022 r. Pismem z dnia 27 lipca 2022 r. przesłał bowiem skarżącemu informację, że nie dokonywał badań wody pitnej w J. produkowanej przez W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. i jednocześnie nie dysponuje wynikami badań w tym zakresie. Poinformował, że będące przedmiotem wniosku wyniki badań wody pitnej mogą znajdować się w posiadaniu Państwowego Inspektora Sanitarnego w W., do którego zostało przekazane, według właściwości miejscowej, zawiadomienie Starosty W. z dnia 16 listopada 2021 r. w sprawie zdatności wody do picia w nowo uruchomionej stacji uzdatniania wody przy ul. [...] w J. Z tego powodu bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do udzielenia informacji. Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie. Opisana okoliczność przesądza bowiem o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w zakresie żądania skargi zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku. W sytuacji bowiem gdy zarzucany, stwierdzony stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie - w ocenie Sądu - stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. W analizie treść żądania skarżącego niepodobna pominąć jego kontekstu. Otóż zostało ono złożone w następstwie zawiadomienia Starosty W. z dnia 16 listopada 2021 r. w sprawie zdatności wody do picia w nowo uruchomionej stacji uzdatniania wody przy ul. [...] w J. skierowanego wadliwie do organu. Zawiadomienie to organ przekazał pismem z dnia 25 listopada 2021 r. według właściwości miejscowej do Państwowego Inspektora Sanitarnego w W.. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o wadliwej ocenie skutków jego przekazania, bo niemającego – w ocenie Sądu - znaczenia dla sprawy z odrębnego wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Nie miało jednak cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Niezwłocznie, po wniesieniu skargi i zauważeniu błędu, organ podjął wymagane prawem czynności. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości jego oczywistość. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, bo zaskarżona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.