III OSK 4348/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Sz 85/20 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 22 października 2020 r. II SAB/Sz 85/20, oddalił skargę Fundacji [...] w L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia Informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] w L. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że wnioski o dofinansowanie, złożone przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy dokumenty te zawierają informację publiczną, albowiem dotyczą "sprawy publicznej", jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym, a nadto są ściśle związane z wykonywaniem zadania publicznego. Skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie i uwzględnienie złożonej skargi na bezczynność, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, a także zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla lepszego zrozumienia zapadłego rozstrzygnięcia przypomnieć należy jedynie istotę sprawy. Fundacja [...] w L. domagała się od Wojewody [...] udostępnienia treści wniosków złożonych przez organizacje pozarządowe w latach 2017-2019, które otrzymały dofinansowanie w ramach rządowego programu "Razem Bezpieczniej". Wojewoda poinformował, że same wnioski nie są dokumentem urzędowym, ale prywatnym, a wobec tego informacje tam zawarte nie są informacjami publicznymi. Sąd I instancji podzielił ten pogląd i skargę Fundacji na bezczynność Wojewody [...] oddalił. Stawiając wskazane wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej stara się dowieść, że treść żądanych informacji wiąże się z dysponowaniem środkami publicznymi, związanymi z realizowanym programem - niezależnie od tego, czy chodzi o wniosek złożony przez organ władzy publicznej, czy też przez organizację pozarządową lub inny podmiot prowadzący działalność pożytku publicznego. W przypadku organizacji pozarządowych, otrzymujących środki w ramach programu Razem Bezpieczniej, organizacje te będą, w związku z otrzymanymi środkami publicznymi, wykonywały zadania publiczne z zakresu "wspierania działań na rzecz bezpieczeństwa społeczności lokalnych". Organizacja pozarządowa, która dysponuje środkami publicznymi i wykonuje zadania publiczne (w tym m.in. w zakresie bezpieczeństwa społeczności lokalnych), będzie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zatem, w jego ocenie, żądana informacja jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Natomiast z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl ustępu drugiego tego przepisu prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zaznaczyć należy, że wyliczenie przykładowych dokumentów i informacji, które stanowią informacje publiczne, zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p. ma jedynie za zadanie doprecyzować zakres przedmiotowy u.d.i.p. oraz ułatwić wykładnię przepisów tej ustawy w kontekście przytoczonej wyżej regulacji konstytucyjnej. Nie może stanowić wyłącznej podstawy badania tego, czy dana informacja jest informacją publiczną. Przeprowadzając taką analizę należy mieć na względzie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wyliczenie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. należy traktować jedynie pomocniczo. Pamiętać też należy, że założeniem prawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Zatem – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W okolicznościach tej sprawy zauważyć jednak należy, że przed uzyskaniem dofinansowania z programu "Razem Bezpieczniej", organizacje pozarządowe, co do zasady, nie realizują jeszcze żadnych zadań publicznych. O takich można mówić dopiero z chwilą rozpoczęcia realizacji programu, po uzyskaniu środków publicznych. Przed uzyskaniem dofinansowania ze środków publicznych organizacje pozarządowe nie są żadnym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Złożone przez nie wnioski o dofinansowanie nie są też dokumentami urzędowymi, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., bowiem nie są to oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego. Z tego ostatniego punktu widzenia uzasadnione jest rozróżnienie, kto występuje z wnioskiem o dofinansowanie. Jeśli czyni to podmiot publiczny, wówczas taki wniosek jest dokumentem urzędowym (szerzej zob. np. wyrok NSA z 16.03.2018 r. I OSK 2388/17, LEX nr 2559847). Natomiast "Każdy załącznik do wniosku o dofinansowanie czy też sam wniosek, nie nabierają bez względu na ich treść waloru informacji publicznej tylko dlatego, że zostały złożone z okazji ubiegania się o fundusze publiczne. Wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p." (zob. wyrok NSA z 7.08.2014 r. I OSK 2799/13, LEX nr 1587402). Stanowisko to można uznać za utrwalone w orzecznictwie. Podnosi się bowiem, że "Wnioski takie i załączone do nich dokumenty nie tracą charakteru dokumentów prywatnych pomimo załączenia ich do umowy finansowanej ze środków publicznych. Wnioskodawcy zwracający się o udzielenie pomocy finansowej na realizację swoich projektów do wniosków o udzielenie tej pomocy załączają dokumenty dotyczące metodyki, opisu i koncepcji projektu, planowanych rezultatów, potencjału organizacyjnego i finansowego. Są to dokumenty autorskie, a ich publiczne ujawnienie mogłoby zaszkodzić planowanemu przedsięwzięciu. Poszanowanie prawa do uzyskania informacji publicznej wymaga jednak równocześnie uwzględnienia praw podmiotów ubiegających się o udzielenie pomocy publicznej i wyważenia interesu publicznego i prywatnego" (por. wyrok NSA z 16.11.2017 r. I OSK 56/16, LEX nr 2450678). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela to stanowisko. Wniosek o dofinansowanie ze środków publicznych, złożony przez organizację pozarządową, nie jest więc dokumentem urzędowym (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), ani też sama organizacja, przed uzyskaniem środków publicznych, nie realizuje jeszcze żadnego zadania publicznego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W konsekwencji, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.