II GSK 1233/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [..] marca 2012 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi Zespołu Adwokackiego Nr [..] w K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [..] września 2010 r. nr bez numeru w przedmiocie rozwiązania zespołu adwokackiego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odrzuca skargę; 3. zasądza od Zespołu Adwokackiego Nr [..] w K. na rzecz Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2105/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zespołu Adwokackiego nr [...] w K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie rozwiązania zespołu adwokackiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] września 2010 r., L.dz. 1140/10, po rozpoznaniu wniosku Zespołu Adwokackiego Nr [...] w K. (nazywany dalej "skarżącym") o ponowne rozpatrzenie sprawy, umorzyło postępowanie odwoławcze. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołało art. 58 pkt 8 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 z późn. zm.), dalej: "p.o.a." i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Do wydania uchwały doszło w oparciu o następujące ustalenia: Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Okręgowa Rada Adwokacka w P. (w skrócie: ORA) rozwiązała z dniem [...] stycznia 2010 r. Zespół Adwokacki nr [...] w K. i wyznaczyła likwidatorem adwokata C.P., kierownika tego Zespołu. Uchwałę doręczono adwokatowi C.P. i adwokatowi P.J. z pouczeniem, że przysługuje odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 14 dni od daty doręczenia za pośrednictwem ORA w P. Zespół Adwokacki nr [...] w K. w dniu [...] stycznia 2010 r. wniósł odwołanie od powyższej uchwały do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Jako podstawę prawną powołano art. 58 pkt 8 p.o.a. Uchwała nie zawierała pouczenia czy jest ostateczna oraz co do sposobu i terminu zaskarżenia. Rozstrzygnięcie zostało doręczone Zespołowi Adwokackiemu nr [...] w K. w dniu [...] maja 2010 r. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Zespół Adwokacki nr [...] w K. wystąpił do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej powołaną uchwałą z dnia [...] września 2010 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ podniósł, że jako organ samorządowy odwoławczy podjął uchwałę w dniu [...] maja 2010 r. Dlatego stronie nie przysługiwał już wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchwałę doręczono Zespołowi Adwokackiemu nr [...] w K. w dniu [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały wskazał, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wydając w dniu [...] września 2010 r. uchwałę o umorzeniu postępowania odwoławczego wskutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zespołu Adwokackiego nr [...] w K. i powołując jako podstawę prawną art. 58 pkt 8 p.o.a. i art. 127 § 3 k.p.a., wskazało skarżącemu, że przeprowadziło postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Natomiast z uzasadnienia uchwały wynikało zgoła odmienne stanowisko organu. Prezydium NRA przyjęło, że działało jako organ samorządowy drugiej instancji. To drugie stanowisko miała potwierdzać odpowiedź na skargę złożoną już przez Naczelną Radę Adwokacką, w której wnoszono o odrzucenie skargi. W ocenie Sądu pierwszej instancji zawarcie w jednej uchwale różnych stanowisk, powodujących rozbieżne skutki prawne, szczególnie w zakresie zaskarżenia, należało uznać za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, jeżeli organ doszedłby do wniosku, że uchwała o rozwiązaniu zespołu adwokackiego ma wyłącznie charakter generalny, to w ogóle nie powinien przywoływać uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego i posługiwać się terminologią właściwą dla tego Kodeksu, jeżeli nawet odwołujący do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego się odwoływał. Przepisy Prawa o adwokaturze nie przewidują, że w postępowaniach dotyczących podejmowania uchwał samorządowych o charakterze generalnym stosuje się pomocniczo (odpowiednio) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei art. 58 pkt 8 p.o.a. mówi, że do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej należy rozpatrywanie odwołań od uchwał okręgowych rad adwokackich. Mając na uwadze art. 46 ust. 1 p.o.a., stanowiący, że od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, należy przyjąć, że art. 58 pkt 8 p.o.a. odnosi się do uchwał o charakterze generalnym. Z drugiej zaś strony kompetencje z art. 58 pkt 8 p.o.a. przypisane są Naczelnej Radzie Adwokackiej, a kompetencje do rozpatrywania odwołań od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych - zaś Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (art. 46 ust. 1 p.o.a.). Owszem, art. 59 ust. 3 p.o.a. stanowi, że Prezydium sprawuje czynności należące do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej, z wyjątkiem wymienionych w art. 58 pkt 1a, 2, 11 i 12. Zdaniem Sądu, przepis ten nie oznacza jednak, że Prezydium NRA przejęło kompetencje przypisane Naczelnej Radzie Adwokackiej, a tylko je sprawuje, co zresztą wprost wynika z unormowania art. 59 ust. 3 p.o.a. Zatem, jeżeli Prezydium NRA podejmuje uchwałę w sprawie objętej zakresem art. 58 p.o.a. jako sprawujący czynności NRA w rozumieniu art. 59 ust. 3 p.o.a., to powinno to być wyraźnie zaznaczone w takiej uchwale. W omawianej uchwale takiego zaznaczenia nie dokonało Prezydium NRA. Jest to dodatkowy argument, że Prezydium NRA podjęło uchwałę jako organ odwoławczy w indywidualnej sprawie, a nie – organ odwoławczy sprawujący czynności przypisane Naczelnej Radzie Adwokackiej. Przy tym należy zauważyć, że Prezydium NRA wydało dwukrotnie rozstrzygnięcia dotyczące postępowania odwoławczego, to jest uchwałę w dniu [...] maja 2010 r. oraz uchwałę w dniu [...] września 2010 r. Mimo że uchwały zostały podjęte wskutek różnych pism skarżącego, to jednak odnoszą się do postępowania odwoławczego. Mogła zatem powstać uzasadniona wątpliwość, w jaki rzeczywiście sposób zostało rozstrzygnięte postępowanie odwoławcze. Niezależnie od powyższego organ nie wyjaśnił, dlaczego stoi na stanowisku, że uchwała o rozwiązaniu zespołu adwokackiego ma tylko charakter samorządowy (generalny). Uchwała w przedmiocie rozwiązania zespołu adwokackiego dotyczy przede wszystkim kwestii wykonywania zawodu adwokata, członka tego zespołu. Świadczą o tym uregulowania dotyczące zespołu adwokackiego znajdujące się w Dziale II p.o.a. zatytułowanym: "Wykonywanie zawodu adwokata". Wykonywania zawodu adwokata dotyczy także art. 4a p.o.a. mówiący o formach wykonywania tego zawodu oraz art. 70 –71c p.o.a. regulujące przenoszenie siedziby zawodowej przez adwokata. Przepisy te bez wątpienia regulują sytuację adwokata. Organ do skutków uchwały o rozwiązaniu zespołu adwokackiego na sytuację poszczególnych członków zespołu nie odniósł się. Bez względu na tryb rozpatrywania sprawy rozwiązania Zespołu Adwokackiego nr [...] w K., organ powinien rozważyć uprawnienie C.P. do występowania w imieniu tego Zespołu oraz składania środków zaskarżenia. W tej sytuacji zaskarżoną uchwałę można było potraktować jako podjętą w indywidualnej sprawie. Jednakże uchybienia w zakresie statusu Prezydium NRA, podstawy prawnej uchwały i jej uzasadnienia, niezbadania umocowania C.P. do reprezentacji skarżącego świadczyły o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelna Rada Adwokacka złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, bądź odrzucenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy przez ich niezastosowanie i wydanie wyroku, w sytuacji gdy skarga winna zostać przez Wojewódzki Administracyjny odrzucona; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 pkt 8 ustawy – Prawo o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż rozpoznawanie odwołań od uchwał okręgów adwokackich, o którym mowa w art. 58 pkt 8 p.o.a., odnosi się jedynie do uchwał o charakterze generalnym i należy do kompetencji Naczelnej Rady Adwokackiej; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 p.o.a. w zw. z art. 58 pkt 8 p.o.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż Prezydium NRA sprawując kompetencje przypisane Naczelnej Radzie Adwokackiej winno powyższe wyraźnie zaznaczać w podejmowanych uchwałach, w przypadku zaś braku takiego zaznaczenia, Prezydium NRA działa jako organ odwoławczy w indywidualnej sprawie, a nie organ sprawujący czynności przypisane Naczelnej Radzie Adwokackiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zawała argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok, w którym stwierdzono nieważność uchwały o umorzeniu postępowania odwoławczego z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy nie odpowiada prawu. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego była uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2010 r. o charakterze czysto proceduralnym, stanowiąca odpowiedź na bezprzedmiotowy wniosek skarżącego złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. o rozwiązaniu z dniem [...] stycznia 2010 r. Zespołu Adwokackiego nr [...] w K. i wyznaczeniu likwidatora. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że ostateczna uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2010 r. o rozwiązaniu Zespołu Adwokackiego nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Natomiast skarżący wniósł w trybie postępowania administracyjnego kolejny w tym przypadku bezprzedmiotowy wniosek (odwoławczy) o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., który został załatwiony zaskarżoną uchwałą o umorzeniu postępowania odwoławczego, która następnie została unieważniona przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to organ musiał załatwić powyższy wniosek w sposób formalny i dlatego uchwała o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego przez skarżącego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. była prawidłowa i nie podlegała unieważnieniu, tym bardziej że uchwała ta wyraźnie odwołuje się do wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast ostateczna uchwała Prezydium NRA o rozwiązaniu Zespołu powinna pozostawać poza kontrolą sądu administracyjnego, gdyż nie została zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie przewidzianym prawem. Należy w tym miejscu zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że uchwała o rozwiązaniu Zespołu podjęta na podstawie art. 35 p.o.a. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do sądu po wyczerpaniu trybu odwoławczego, który uregulowany jest w przepisie art. 58 p.o.a. Niewątpliwie jest to sprawa indywidualna, a nie uchwała o charakterze generalnym samorządowym. Zatem od uchwały ORA w P. o rozwiązaniu zespołu służyło skarżącemu odwołanie do Prezydium NRA, z którego skorzystał, a od uchwały Prezydium NRA z dnia [...] maja 2010 r. utrzymującej w mocy uchwałę ORA w Płocku służyła skarżącemu skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie i na zasadach przewidzianych w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z której skarżący nie skorzystał, wnosząc bezprzedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę doszedł do przekonania, że uchwała Prezydium NRA o umorzeniu postępowania z wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie powinna zostać unieważniona i pozostać w obiegu, gdyż w innym przypadku odżyłby wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną uchwałą Prezydium NRA, który i tak należałoby załatwić formalnie. Zaś jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie zasadniczego sporu co do prawidłowości rozwiązania zespołu adwokackiego i podjęcia uchwał przez organy obu instancji w tym przedmiocie, to istotnie brak było podstaw do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej pod względem merytorycznym z uwagi na brak skutecznej skargi na ostateczną uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] maja 2010 r. doręczonej skarżącemu [...] maja 2010 r. Jeszcze raz należy podkreślić, że na tę ostateczną uchwałę Prezydium NRA skarga do WSA nie wpłynęła w terminie ustawowym, a gdyby nawet przyjąć, że skarga złożona przez skarżącego w dniu [...] października 2010 r. obejmowała również ostateczną uchwałę rozstrzygającą sprawę co do meritum, to była ona niewątpliwie spóźniona i podlegałaby odrzuceniu. Z treści skargi skierowanej do WSA wynika, iż mimo zaskarżenia formalnie tylko uchwały o umorzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w granicach sprawy znalazły się obie uchwały organów samorządu administracyjnego obu instancji – merytoryczne, ale od nich formalnie skarga nie została wniesiona zgodnie z procedurą i dlatego nie mogły być one rozpatrzone w tym zakresie. W tych warunkach, korzystając z przepisu art. 188 p.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok z przyczyn podanych wyżej, NSA odrzucił skargę, gdyż została skierowana nie przeciwko tej uchwale, której powinna dotyczyć, a mianowicie ostatecznej uchwale Prezydium NRA z dnia [...] maja 2010 r. utrzymującej w mocy uchwałę ORA w Płocku o rozwiązaniu zespołu adwokackiego. Skoro ustalono ponad wszelką wątpliwość, że od powyższej uchwały skarżący nie wniósł skargi do sądu w terminie i trybie przewidzianym w ustawie, to skarga jego podlegała odrzuceniu. Zaś oczywiście skarga Zespołu Adwokackiego nr [...] w K. na uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] września 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. jest bezzasadna, gdyż organ obowiązany był załatwić formalnie nawet całkowicie bezpodstawny wniosek, jakim był wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a.