I OSK 1396/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Starosty S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1060/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Starosty S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2017 r. oddalił skargę Skarbu Państwa – Starosty S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] 1995 r. o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Gminy [...] majątku ogólnonarodowego oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...], karta mapy[...], zinwentaryzowanego w grupie [...], opisanego w karcie inwentaryzacyjnej nr[...]. Nieruchomość ta została zinwentaryzowana jako mienie ogólnonarodowe podlegające komunalizacji celem realizacji zadań gminnych. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...] jako rodzaj użytkowania działki nr [...] wskazano – zieleń ochronna zbiornika oczyszczalni ścieków. W ocenie Sądu I instancji organy słusznie zauważyły, że w dacie analizowanej decyzji obowiązywał plan zagospodarowania miejscowego, obejmujący swoim zasięgiem przedmiotową działkę, z którego wynikało, że nieruchomość ta oznaczona była jako "projektowana zieleń izolacyjna w strefie bezpośredniej związanej z istniejącą i powiększającą się (w realizacji) oczyszczalnią ścieków "[...]", którą należy urządzić zgodnie z zatwierdzonym projektem strefy ochronnej". Z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 marca 1995 r., wynikało zaś, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że przedmiotowa nieruchomość służyła realizacji zadań własnych Gminy [...]. Zebrany w tym celu materiał dowodowy w postaci wyników inwentaryzacji pozwalał na powyższe stwierdzenie. Przeprowadzony dowód z tego dokumentu nie mógł stanowić o rażącym naruszeniu prawa. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Skarb Państwa – Starosta S., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), poprzez niedokonanie prawidłowej i pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz niedokonanie prawidłowej i pełnej kontroli zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] 1995 r. o przekazaniu nieodpłatnie na rzecz Gminy [...] majątku ogólnonarodowego – działki nr [...] obręb J.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] 2017 r. w sytuacji niedokonania prawidłowej i pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz niedokonania prawidłowej i pełnej kontroli zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] 1995 r. o przekazaniu nieodpłatnie na rzecz Gminy [...] majątku ogólnonarodowego – działki nr [...] obręb J.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] 2017 r. pomimo, iż zaskarżona decyzja narusza art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dowodem w sprawie zakończonej decyzją Wojewody o nieodpłatnym przekazaniu mienia Gminie mógł być spis inwentaryzacyjny, zamiast protokołu przekazania mienia; nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; niedokonanie oceny (weryfikacji decyzji Wojewody pod kątem zgodności z prawem) na podstawie całokształtu materiału dowodowego; niedokonanie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; 4. art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] z [...] 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1. Art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) – poprzez przyjęcie, że przekazywane nieodpłatnie decyzją Wojewody [...] mienie związane było z realizacją zadań Gminy [...] i że decyzja Wojewody nie została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu podczas gdy przekazane mienie nie było związane z realizacją zadań Gminy [...]; 2. Art. 17 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody procedury przewidzianej w tym artykule dla nabycia mienia w trybie art. 5 ust. 1 i 2 tj. procedury dokonywania spisu inwentaryzacyjnego mienia przez komisję inwentaryzacyjną – mogło mieć też zastosowanie do nabycia mienia w trybie art. 5 ust. 4 ww. ustawy i że decyzja Wojewody nie została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu – podczas gdy procedura ta nie jest przewidziana dla nabywania mienia w trybie art. 5 ust. 4 tej ustawy; 3. Art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 76 i art. 75 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda a następnie Minister prawidłowo uznał spis inwentaryzacyjny jako dokument urzędowy, stanowiący podstawę wydania decyzji w trybie art. 5 ust. 4 ww. ustawy, i że decyzja Wojewody nie została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów – podczas gdy spisy inwentaryzacyjne dotyczą mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, a nie mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 4 tej ustawy; 4. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] i przyjęcie, że decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, podczas gdy decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania: [...] S.A. oraz Gmina [...], wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Gmina zaś dodatkowo wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji to nadzwyczajne postępowanie, które ma odrębną podstawę prawną, a przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji - co wymaga podkreślenia - muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego. Przedmiotem rozpoznania w tym trybie jest ustalenie czy decyzja, co do której skierowano żądanie stwierdzenia nieważności jest dotknięta jedną z wyliczonych enumeratywnie ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a zatem bez konieczności zastosowania procesu wykładni, wynika ciężar kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa w stanie faktycznym sprawy. To przypomnienie istotnych cech postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma w niniejszej sprawie szczególne znaczenie, zważywszy na podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. W odniesieniu zatem do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zauważyć należy, że wśród naruszeń przepisów prawa procesowego można wyróżnić naruszenia ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, objęte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy do takich jednak nie doszło. Przy pomocy tych zarzutów skarga kasacyjna dokonuje próby podważenia wartości dowodowej spisu inwentaryzacyjnego, jako jedynego dowodu będącego podstawą wydania decyzji, który nie mógł stanowić podstawy przekazania nieodpłatnie mienia w trybie art. 5 ust. 4 oraz art. 17 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Argumentacja ta wpisuje się w podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, stąd też kwestia ta wymaga kompleksowego omówienia. Wskazać zatem należy, że w myśl art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. W art. 17 tej ustawy określono sposób, w jakim następuje przekazanie mienia. W myśl art. 17 ust. 1, gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Przejęcie zaś innego mienia następuje na podstawie protokołów, w których ujawnia się również zobowiązania i prawa (ust. 3). Zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy odpisy protokołów wykłada się do publicznego wglądu w siedzibie zarządu gminy przez okres 30 dni, informując o tym w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Sporządzenie powyższych protokołów, a następnie ich wyłożenie do publicznego wglądu, podobnie jak w przypadku spisu inwentaryzacyjnego, miało na celu umożliwienie osobom posiadającym interes prawny zgłoszenie zastrzeżeń do komisji inwentaryzacyjnej. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że nieruchomość o nr ewid. [...] obręb [...], karta mapy [...], została przejęta jako mienie ogólnonarodowe podlegające komunalizacji celem realizacji zadań gminnych, a zatem na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dokonując kwalifikacji mienia do przejęcia uwzględniono, że nieruchomość ta będzie służyła realizacji zadań gminnych, które wynikały z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], jako związane z urządzeniem strefy ochronnej oczyszczalni ścieków. Kwestia ta nie budzi wątpliwości. W tym zakresie należy podkreślić, że sprawy ładu przestrzennego wymienione zostały w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wśród zadań własnych gminy. Nie sposób zatem podzielić zastrzeżeń skargi kasacyjnej co do wykładni i zastosowania przez Sąd I instancji art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wywodzonych wobec przyjęcia przez Sąd I instancji, że warunki tej sprawy odpowiadały treści przywołanego przepisu. Brak również podstaw dla uznania za zasadne zgłoszonych przez skargę kasacyjną zastrzeżeń co do pominięcia przez Sąd I instancji kwestii proceduralnych, które mogły rzutować na ostateczny wynik postępowania prowadzonego w trybie nieważności, a tkwiących w ocenianej decyzji Wojewody [...]. Zauważyć bowiem należy, że decyzja Wojewody [...] z [...] 1995 r. została wydana w oparciu o sporządzony spis inwentaryzacyjny nieruchomości, który następnie został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Zarządu Gminy [...] w dniach [...] marca do [...] marca 1991 r. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o powyższym fakcie obwieszczono na ogólnodostępnych tablicach ogłoszeń na terenie całej Gminy. W dniu [...] 1991 r. stwierdzono zaś, że do wyłożonego spisu nie wniesiono uwag. Skarga kasacyjna akcentuje natomiast brak wymaganego przepisem art. 17 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, protokołu, w którym ujawnione byłyby zobowiązania i prawa. Na fakt istnienia takiego protokołu nie powołano się również w samej decyzji. Powyższa wadliwość, zdaniem skarżącego kasacyjnie Starosty, świadczy o rażącym naruszeniu art. 17 ww. ustawy. Odmawiając słuszności powyższym twierdzeniom stwierdzić należy, że zarówno spisy inwentaryzacyjne, jak i protokoły mają ten sam cel i jako elementy składające się na zespół czynności faktycznych i prawnych, których celem jest stworzenie warunków dla przejęcia przez Gminę nieruchomości. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 125/98, przyjęto, że przepisy art. 17 ww. ustawy nie dopuszczają uznaniowości w zakresie trybu prowadzonego postępowania inwentaryzacyjnego ani nie przewidują możliwości odstąpienia od uregulowanego w nich trybu postępowania. Przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej właściwy wojewoda obowiązany jest skontrolować, czy przewidziany ustawą tryb postępowania inwentaryzacyjnego został zachowany. Podzielając powyższe stwierdzenie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że z uwagi na tożsamość materii, jak i celu sporządzenia spisów inwentaryzacyjnych mienia oraz protokołów, kwestia braku wymaganego w tym wypadku przepisami ustawy dokumentu w postaci protokołu, przy jednoczesnym przedstawieniu spisu inwentaryzacyjnego mienia, nie mogła przybrać istotnego znaczenia w kontekście warunków dla stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie doszło zatem do zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia przywołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić przy tym jednocześnie należy, że – jak zasadnie wywiódł Sąd I instancji – brak uczestnictwa strony w postępowaniu, w tym przypadku Skarbu Państwa, któremu odjęto mienie, może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle powyższego brak podstaw dla uznania za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej i pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględniając w szczególności tryb i warunki, w jakich została ona wydana. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.