II SA/Ol 928/09

SENTENCJA Dnia 3 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3/ przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz pełnomocnika skarżącego adwokat M. B. kwotę 240 zł netto (słownie: dwieście czterdzieści złotych), powiększoną o należny podatek VAT z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 15 maja 2009 r. Wójt Gminy K., na podstawie art. 30 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 3 i pkt 10 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7, ze zm.), odmówił B.S. umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami, wypłacanych na podstawie powyższej ustawy, które na dzień wydania decyzji wynosiły 1.028,52 zł. W uzasadnieniu podał, że zadłużenie wnioskodawcy i obowiązek jego uregulowania są następstwem niewywiązywania się strony z obowiązku alimentacyjnego wobec córki U.S., ustanowionego wyrokiem Sądu Rejonowego "[...]". Organ pierwszej instancji podkreślił, że obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców. Ponieważ wnioskodawca nie wywiązywał się z tego obowiązku, córka stała się uprawniona do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 300 zł miesięcznie, w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. Organ ustalił również, że poza zadłużeniem z tytułu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, wnioskodawca posiada zadłużenie z tytułu wypłacanych zaliczek alimentacyjnych w kwocie 11.655 zł oraz zadłużenie na rzecz córki w kwocie 21.726,93 zł. Wywiódł z powyższego, że od wielu lat nie wywiązywał się on z obowiązku alimentacyjnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z otrzymywanych przez wnioskodawcę świadczeń z pomocy społecznej prowadzona jest przez komornika sądowego egzekucja należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ponadto zauważył, że art. 30 cytowanej ustawy przewiduje fakultatywną tylko możliwość umorzenia należności dłużnika. Zatem, organ administracji nie ma obowiązku umorzenia zaległości dłużnika. Wójt stwierdził, że zobowiązania wnioskodawcy przez wiele lat ciążyły na ogóle społeczeństwa i pokrywane były z budżetu państwa, natomiast obecnie mogą być ściągane z jego zasobów finansowych. W złożonym odwołaniu B.S. zarzucił, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił w ogóle jego sytuacji zdrowotnej, dochodowej i rodzinnej. Podał, że jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, całkowicie niezdolną do pracy, a niepełnosprawność zaistniała przed 18 rokiem życia. Orzeczenie Powiatowego Zespołu do Sprawa Orzekania o Niepełnosprawności w K. w tej sprawie wydane zostało na stałe. Mieszka w K., gdzie znajduje się jego centrum życiowe i gdzie objęty jest wieloletnim leczeniem psychiatrycznym. Wyjaśnił, że jest chory na schizofrenię paranoidalną, w skutek której nie jest wstanie funkcjonować bez stałego przyjmowania leków i pomocy opiekuna. Cierpi ponadto na niedokrwistość Adisona - Bernera oraz nadciśnienie tętnicze. Wskazał, że lekarz orzecznik ZUS w dniu 19 marca 2008 r. zaliczył go do osób całkowicie niezdolnych do pracy do dnia 31 marca 2010 r. Podał ponadto, że nie posiada żadnego majątku ruchomego oraz nieruchomości. Mieszka w użyczonym przez obcych ludzi mieszkaniu i nie może liczyć na pomoc najbliższej rodziny, gdyż jego ojciec i brat nie żyją. Jego dochód stanowią zaś: zasiłek stały w kwocie 129,60 zł (po potrąceniu komorniczym), zasiłek okresowy w kwocie 82,62 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Podał ponadto, że decyzją z dnia 7 lipca 2008 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. umorzył mu należności likwidowanego funduszu alimentacyjnego za okres od lutego 1989 r. do kwietnia 2004 r. w łącznej kwocie 49.068,47 zł. Podniósł też, że w 1995 r. lekarze ze szpitala w S., w którym przebywał z uwagi na swój stan zdrowia, poinformowali go o braku zobowiązań alimentacyjnych i do 2008 r. żadna instytucja nie powiadomiła go o jakichkolwiek zaległościach. Zaznaczył, że dnia 18 marca 2009 r. złożył pozew o uchylenie obowiązku alimentacyjnego względem córki. Wskazał też, że nie uchylał się od wykonywania obowiązku alimentacyjnego, lecz jego sytuacja zdrowotna i materialna uniemożliwiły mu jego realizację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 12 sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło w uzasadnieniu, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oparta jest na swobodnym uznaniu administracyjnym. Zauważyło ponadto, że tylko w przypadku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego organowi orzekającemu w ramach uznania administracyjnego można zarzucić wyjście poza ramy tego uznania. Zdaniem Kolegium taka sytuacja nie miała miejsca w stanie faktycznym sprawy, gdyż organ pierwszej instancji nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej zwanej jako K.p.a. Kolegium stwierdziło, że Wójt wnikliwie przeanalizował i rozważył sytuację dochodową i rodzinną strony. Podzieliło też stanowisko, że w chwili obecnej odwołujący się jest w na tyle dobrej sytuacji, że nie ma powodów do tego, aby ciążące na nim zobowiązania pokrywane były przez społeczeństwo. W złożonej skardze B.S. stwierdził, że organy obu instancji przekroczyły granice swobodnego uznania administracyjnego i orzekły arbitralnie. Organ pierwszej instancji dokonał moralnej oceny postępowania strony, wywodząc o obowiązkach rodzicielskich i przerzuceniu ciężaru obowiązku utrzymania dziecka na budżet państwa i społeczeństwo, następnie stwierdził, że sytuacja dochodowa odwołującego jest na tyle dobra, iż będzie on w wstanie spłacić powstałe zadłużenie. Twierdzenia te organ odwoławczy uznał za prawidłowe, wykraczając tym samym poza granice swobodnego uznania administracyjnego. Skarżący wywiódł, że podejmując decyzję uznaniową organ administracji powinien brać pod uwagę sytuację dochodową osoby zobowiązanej. Powołał się ponadto na argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 842/08. Zaznaczył też, że przedstawił swoją sytuację zdrowotną, dochodową oraz fakt, iż nie ma najbliższej rodziny, która by go wspierała. Podał, że nie zna córki i nie wiedział, że był pozwany w procesie o alimenty i rozwód, gdyż zapadły wyroki zaoczne. Podkreślił, że obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych jest realizowany z uzyskiwanych przez niego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych środków z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało ponadto, że organ pierwszej instancji wziął pod uwagę okoliczności podniesione przez skarżącego, gdyż odniósł się do jego przewlekłej choroby i ocenił fakt, że utrzymuje się on ze świadczeń pomocy społecznej. Uznano jednakże, że okoliczności te - nagminnie występujące w okolicy zamieszkania wierzycielki alimentacyjnej - nie mogą mieć decydującego wpływu na konieczność umorzenia zobowiązań dłużnika alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydano w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7, ze zm.). Stanowi on, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Cytowany przepis formułuje uprawnienie dla właściwego organu administracji do umorzenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym. Oznacza to, że umorzenie należności dłużnika, również w części, nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Do swobodnego uznania organu ustawodawca pozostawił bowiem odmowę lub uwzględnienie wniosku dłużnika alimentacyjnego. Warunkiem wydania decyzji w tym przedmiocie jest jednak szczegółowe zbadanie stanu faktycznego sprawy po kątem występowania powyższych przesłanek i zindywidualizowanie uzasadnienia decyzji. Uznaniowy charakter takiej decyzji nie oznacza bowiem, że organ administracji może podjąć ją w sposób całkowicie dowolny. Jest on bowiem związany treścią cytowanego wyżej przepisu oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie sprawy musi zostać poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, zaś w uzasadnieniu decyzji organ administracji musi wskazać motywy podjętego rozstrzygnięcia. Rolą sądu administracyjnego, kontrolującego zgodność z prawem wydanej decyzji, jest bowiem również sprawdzenie prawidłowości wnioskowania organu administracji stwierdzającego, że w danej sytuacji faktycznej nie było możliwe uwzględnienie wniosku o udzielenie ulgi w spłacie należności alimentacyjnych, lub że udzielenie takiej ulgi było uzasadnione. Wywody w tym zakresie muszą być wewnętrznie spójne, a także zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 499/09, niepublikowany). Sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się zatem do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, sprawdzenie czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 K.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienie swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Orzekając w sprawie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, organ ma obowiązek uwzględnić sytuację dochodową i rodzinną tego podmiotu. Ratio legis regulacji zawartej w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazuje, że nie każdy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu wypłaconych należności. Ustawodawca dopuścił bowiem możliwość zaniechania obciążania dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu w przypadkach uzasadnionych warunkami materialnymi i rodzinnymi osoby zobowiązanej. Należy przypomnieć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1685/07 (niepublikowany) stwierdził, że na sytuację dochodową dłużnika składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności - stan zdrowia i możliwości uzyskania dochodu. Są to kwestie istotne, bowiem działając w ramach uznania administracyjnego, organ winien rozważyć czy sytuacja dłużnika zmusza go rzeczywiście do wystąpienia o umorzenie długu i umorzenie to uzasadnia, czy też nie czyni on żadnych starań, aby dług spłacić, choć mógłby tego dokonać. Z kolei na sytuację rodzinną dłużnika składa się ustalenie czy prowadzi samodzielnie gospodarstwo, czy też wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wywiódł, że skoro "z zasobów finansowych" skarżącego można prowadzić egzekucję, to nieuzasadnione byłoby przerzucanie ciężaru alimentacji jego córki na społeczeństwo i budżet państwa. Organ odwoławczy położył zaś nacisk na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 30 ust. 2. Stwierdził ponadto, że organ pierwszej instancji wnikliwie przeanalizował i rozważył sytuację dochodową i rodzinna skarżącego. Powyższej oceny nie można podzielić. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie tylko nie przedstawił sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący, w szczególności w ogóle nie odniósł się do jego stanu zdrowia, który jest szeroko udokumentowany w aktach sprawy. Nie można uznać za przekonywujący w stanie faktycznym sprawy argumentu, że umorzenie skarżącemu zaległości skutkować będzie przerzuceniem ciężaru alimentacji jego córki na budżet państwa. Organy pominęły bowiem, że jedynym źródłem utrzymania skarżącego są właśnie finansowane z budżetu państwa i budżetu samorządu gminnego zasiłki: stały, okresowy i pielęgnacyjny, których łączna kwota (po potrąceniu w kwocie 194,40 zł) wynosi 365,22 zł, czyli jest niższa od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – 477 zł, a który jest uznany za tzw. minimum socjalne. Organy nie ustosunkowały się też do kwestii dotyczącej możliwości zarobkowych skarżącego. Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, całkowicie niezdolną do pracy. Z dokumentów przedłożonych przez skarżącego, w szczególności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 8 listopada 2007 r. i orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 19 marca 2008 r., wynika, że stan ten jest trwały. Z powyższego można więc wywieść, że nie ma on realnych możliwości poprawy swojej bardzo trudnej sytuacji finansowej. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż rozstrzygnięcia obu organów nastąpiły z naruszeniem art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a także art. 6, art. 7, art. 77, i art. 107 § 3 k.p.a. Brak rozważań organów, co do wskazanych powyżej kwestii nie pozwala na pozostawienie obu wydanych w sprawie decyzji obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c j ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200.