I OSK 1146/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 81/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przekazania odwołania, ewentualnie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 81/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę J. O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przekazania odwołania, ewentualnie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. J. O. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (określanego dalej jako Dyrektor IAS) polegającą na braku czynności procesowych w sprawie jego odwołania (ewentualnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 24 maja 2017 r. Skarżący wnosił o: 1. uznanie przez Sąd, iż ww. propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby; 2. stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS w sprawie postępowania z jego odwołaniem od w/w decyzji administracyjnej, 3. nakazanie Dyrektorowi IAS podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych) tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania), - ewentualnie zobligowanie Dyrektora IAS do rozpoznania odwołania w przypadku uznania Dyerktora IAS za organ właściwy w tym zakresie. Skarżący wskazał, że w dniu 25 maja 2017 r. otrzymał pismo, w którym Dyrektor IAS, powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.; dalej jako "PwKAS"), złożył mu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], stanowiącą w jego ocenie decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby. Następnie pismem z dnia 31 maja 2017 r. skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Wskazał jednocześnie, że propozycję pracy przyjął z powodu przymusu ekonomiczno-prawnego, choć nadal się z nią nie zgadza. Zdaniem skarżącego, wobec braku podjęcia czynności procesowych związanych z rozpoznaniem tego odwołania, skarga na bezczynność organu była zasadna. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi i brak właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu. Zdaniem Sądu, pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej, zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi podejmowaną poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, czyli przybiera postać czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.). Dalej Sąd wywodził, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania jak też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a skutkiem tego jest także niedopuszczalność w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem (ani wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy) jak też brak podstaw do nadawania mu biegu w celu przekazania organowi odwoławczemu. Niedopuszczalna jest więc w okolicznościach niniejszej sprawy skarga na bezczynność Dyrektora IAS w przekazaniu odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Brak jest bowiem kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc niestanowiącego decyzji administracyjnej i podejmowanego poza postępowaniem administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J. O., podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2) art. 58 § 1 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 k.p.a. do właściwego organu II instancji i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona Skarżącego propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego, nie może być uznana za decyzję administracyjną, Skarżącego nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie Skarżącego, stosunek służbowy powstały na podstawie decyzji administracyjnej został zakończony, Skarżący utraciła status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.; 4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 5. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku i postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo Skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącego, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności Organu; b) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego, e) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że Organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy Organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosków stron o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona niezasadna. Wskazać na wstępie należy, że bezsporne w sprawie jest, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 24 maja 2017 r. przedstawił skarżącemu funkcjonariuszowi propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Następnie pismem z dnia 31 maja 2017 r. skarżący wniósł odwołanie od otrzymanej propozycji, składając jednocześnie oświadczenie o jej przyjęciu. Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy w takich okolicznościach faktycznych, dopuszczalna była skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie "dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy". W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 PwKAS) powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Wówczas, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. Jak stwierdzono bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Zatem jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to ponieważ jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić więc trzeba, że słusznie Sąd I instancji przyjął brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynności organu. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu została przez niego przyjęta, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w przekazaniu "odwołania" skarżącego "od otrzymanej propozycji pracy zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", podlegać musi odrzuceniu. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że przedstawiona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednak z uwagi na powyższe rozważania co do zasadności odrzucenia skargi, przyjąć należało, iż zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia w tym zakresie odpowiada prawu. Końcowo należy zwrócić także uwagę, że wprawdzie Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn jest niedopuszczalna) zamiast na podstawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a (zgodnie z którym sąd odrzuca skargę gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jednakże z uwagi na istnienie podstawy do odrzucenia skargi, samo błędne jej wskazanie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z tych też względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do braku właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie są chybione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.