II SA/Łd 761/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...]. dc UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 124 § 1 i § 2, art. 125 § 1, art. 126 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku A. K. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L.W. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 16 lipca 2019 r. A.K. złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L.W. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] r., sygn. akt [...] skarżącej powierzono wykonywanie pieczy bieżącej nad małoletnią L. W. Wobec powyższego skarżąca nie spełniała przesłanek do przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko L. W. wynikających z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407). Następnie Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r., nr [...] odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L. W. 17 lipca 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynął kolejny wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L. W. Organ pierwszej instancji ustalił, że sytuacja rodzinna nie zmieniła się od dnia wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego w związku ze sprawowaniem bieżącej pieczy nad małoletnią. Skarżąca nadal sprawuje bieżącą pieczę nad małoletnią L.W. Postanowieniem z [...] r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej. Na powyższe postanowienie A. K. wniosła zażalenie. Organ drugiej instancji uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał przy tym, że w sprawie została wydana już decyzja ostateczna odmawiająca skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia na wskazane dziecko. Brak jest nowych okoliczności uzasadniających zmianę tego rozstrzygnięcia. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie A. K. powołała się na okoliczność sprawowania pieczy bieżącej, a nie pieczy zastępczej, nad wnuczką L.W. oraz trudną sytuację materialną rodziny. Skarżąca podniosła także, że pozbawienie jej prawa do świadczenia wychowawczego jest krzywdzące i dyskryminujące dla dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji zgodnie przyjęły, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L. W., gdyż sprawa ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z [...] r. Zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. stanowiącym podstawę prawną kontrolowanego postanowienia, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych przyczyn uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. "Uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. nie uzyskały definicji legalnej ani też nie zostały w innym sposób skonkretyzowane w przepisach procedury administracyjnej. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być dostrzegalne prima facie, obiektywne, których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może więc mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13). Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym przypadku, organ bez zastosowania reguł dowodowych przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, nadużywając instytucji określonej w 61a § 1 k.p.a., niejako "wewnętrznie" dokonywałby ustaleń prowadzących do odmowy przeprowadzenia postępowania z udziałem strony (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., I OSK 1960/19). W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjęto również, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383- 384 oraz podane tam piśmiennictwo, a także wyroki NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13 i z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12). Wszczęcie postępowania przez organ administracji w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie. Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1244/17). Z kolei przez stan faktyczny sprawy rozumieć należy stan faktyczny mający znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Tym samym, bez odniesienia się do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, nie można rozstrzygnąć czy wydanie postanowienia na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. jest prawidłowe (por. postanowienie NSA z 12 marca 2020 r., I OSK 1960/19). W rozpoznawanej sprawie organy administracji powołały się na drugą z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a., a mianowicie na "inne uzasadnione przyczyny" w postaci zakończenia tożsamej sprawy przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Analiza akt sprawy nie pozwala jednak stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. jest decyzją ostateczną. Co więcej, nie można również stwierdzić, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. W piśmie z 2 grudnia 2020 r., przekazanym przez organ drugiej instancji wraz z pismem z 4 grudnia 2020 r., organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie jest posiadaniu zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z [...] r. adresowanej do skarżącej. W archiwach organu brak jest potwierdzenia nadania tej decyzji (k. 18). Zdaniem sądu, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie jest zatem możliwe uznanie za prawidłowe stanowiska organów administracji obu instancji, że ostateczna decyzja stanowi "uzasadnioną przyczynę" uzasadniającą wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, natomiast w myśl art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzje są wydawanymi w formie procesowej indywidualnymi aktami administracyjnymi, skierowanymi do konkretnego adresata. Jako akty kierowany do podmiotu indywidualnie określonego oraz jako akty zewnętrzne wydane w sprawie decyzje winny być zakomunikowane adresatowi w formie przewidzianej w k.p.a. O wprowadzeniu do obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji i o ich obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwila doręczenia decyzji, a nie jej odpisu czy kopi. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. Przyjmuje się, że każda kopia decyzji doręczana stronom musi być podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz decyzji jest decyzją na prawach oryginału (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 782/10). Doręczenie decyzji następuje z zachowaniem zasad doręczania pism organu z uwzględnieniem reguł określonych w art. 39-49 k.p.a. i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne. Z doręczeniem decyzji związane są skutki materialne i procesowe. W doktrynie wyróżnia się dwa rodzaje doręczeń pism: doręczenie właściwe oraz doręczenie zastępcze. Doręczenie pism w trybie art. 42 k.p.a., ze względu na to, że pismo odbiera adresat osobiście, określa się mianem doręczenia właściwego. Z treści art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że podstawowymi miejscami doręczenia pism osobom fizycznym są mieszkanie oraz miejsce pracy adresata. Ustawodawca, określając miejsca doręczeń (mieszkanie, miejsce pracy), używa spójnika "lub", co oznacza, że nie wskazuje ich kolejności, a organ jest uprawniony do wyboru jednego ze wskazanych w tym przepisie miejsc doręczeń znanych organowi dla dokonania doręczenia pisma. Przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne mieszkanie adresata. Mieszkaniem jest każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego tylko pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma. Organ jako adres mieszkania lub miejsca pracy powinien traktować również adres podany przez stronę w podaniu i pod tym adresem powinien doręczać pisma. Organ nie ma wówczas obowiązku ustalać, czy jest to faktyczne miejsce zamieszkania, czy też miejsce pracy. Strona bowiem, podając w podaniu – zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. – adres, określa, na jaki adres chce otrzymywać korespondencję, a organ jest związany podanym przez stronę adresem do doręczeń. Doręczenie w trybie art. 44 k.p.a., zwane doręczeniem zastępczym, znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy nie można doręczyć pisma w sposób określony w art. 42 i art. 43 k.p.a. Uregulowanie to z jednej strony stwarza – nieobecnemu w chwili próby doręczenia pisma – adresatowi możliwość jego odebrania w późniejszym terminie w placówce pocztowej operatora lub w urzędzie właściwej gminy (miasta). Z drugiej zaś strony zwalnia organ od podejmowania dalszych prób doręczenia pisma do rąk adresata lub domownika, sąsiada i dozorcy. Domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w trybie art. 44 k.p.a. zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonym nim przesłanek, a mianowicie: 1) niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; 2) pozostawieniem przesyłki dla adresata na okres 14 dni w placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego lub w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w oddawczej skrzynce pocztowej lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a.; 3) upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie właściwej gminy (miasta) oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki. Przepis art. 44 § 4 k.p.a. określający, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 może być stosowany tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 270/12). Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, o czym przesądza art. 110 k.p.a. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., I OSK 1333/11). Decyzja zatem wywołuje skutki prawne nie z chwilą jej wydania w dacie podanej w decyzji, lecz z datą prawidłowego doręczenia lub ogłoszenia stronie. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, nie określa praw ani obowiązków strony, w tym prawa do wniesienia odwołania, skutkiem czego termin przewidziany do jego wniesienia nie rozpoczyna biegu (por. wyrok NSA z 31 marca 2016 r., I GSK 1419/14). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że egzystencja prawna decyzji, czy postanowienia rozpoczyna się w chwili ich doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z: 19 maja 2006 r., I OSK 1176/05, 11 grudnia 2007 r., II OSK 1650/06, 23 stycznia 2009 r., I OSK 1467/08, 31 marca 2016 r., I GSK 1419/14). Niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że nie zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2014 r., I GSK 1472/12; z 5 lutego 2020 r., I OSK 753/19). W rozpatrywanej sprawie jednoznacznego wyjaśnienia zatem wymaga, czy decyzja z [...] r. weszła w ogóle do obrotu prawnego i czy wywołała jakiekolwiek skutki prawne, czy wniosek skarżącej 17 lipca 2020 r. rzeczywiście dotyczy sprawy już rozstrzygniętej (res iudicata). Poczynienie ustaleń w tym zakresie i rozważenie tych okoliczności ma istotne znaczenie z uwagi na konieczność zapewnienia skarżącej prawa do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Jest to tym bardziej istotne, że przedmiot wniosku skarżącej ma wpływ na realizację praw dziecka, których Państwo Polskie zobowiązane jest chronić (art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Skarżąca natomiast nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. Wprawdzie przyczyny, które powodują, że postępowanie nie może być wszczęte mogą dotyczyć również sytuacji, gdy w danej sprawie toczy się postępowanie administracyjne oraz przypadków, gdy w sprawie zapadła już decyzja (również nieostateczna). Jednakże bezpodstawne, niewłaściwe zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania wpływa negatywnie na prawo strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 1992 r. sygn. akt K 8/91, OTK 1992/1/5). Ta zasada powinny być brana pod uwagę przez organy administracji publicznej przy wykładni i stosowaniu art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ bezpodstawne i pochopne zastosowanie omawianej instytucji (podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej) narusza szeroko rozumiane konwencyjne i konstytucyjne prawo do sądu, a w szczególności prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoli na prawidłowe określenie sytuacji prawnej skarżącej i przysługujących jej praw. Może bowiem okazać się, że umożliwi to skarżącej skorzystanie z możliwości zaskarżenia decyzji z [...] poprzez wniesienie odwołania. Organ drugiej instancji nie zwrócił uwagi na tę istotną okoliczność. W konsekwencji zaniechał pełnej oceny legalności działania Prezydenta Miasta Ł., pomijając rzeczywistą rolę jaką pełni art. 61a § 1 k.p.a., co skutkowało również uchybieniem art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Ponadto należy wyjaśnić, że odmowa wszczęcia postępowania nie może dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub braku materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Dochodzi bowiem wtedy do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Tylko bowiem w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że brak jest jednak podstaw do prowadzenia postępowania. W sytuacji, gdy organ podejmuje działanie na wniosek, które polega na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy – bez formalnego wszczęcia postępowania – niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyny" (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., II GSK 1076/19). Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. Wskazania co do dalszego postępowania dla organu wynikają wprost z treści przedstawionych rozważań. dc