II GSK 211/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W., A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 623/08 w sprawie ze skargi A. W., A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 623/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych – oddalił skargę. Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu następujący stan faktyczny sprawy: W dniu [..] sierpnia 2006 r. dokonano kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...], użytkowanego przez skarżących w ramach wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a kierowanego przez M. J. W toku kontroli stwierdzono, iż pojazd wyposażony był w taksometr połączony z kasą fiskalną, na dachu pojazdu znajdował się element reklamowy z napisem TAXI [...], na bokach pojazdu widoczne były napisy [...] z nr tel. [...], zaś na tyle samochodu znajdowała się informacja o stawce za kilometr jazdy oraz nr identyfikacyjny pojazdu. Organ ustalił, że kierowca jest zatrudniony przez skarżących, którzy prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "[...]". Kierowca przedstawił wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób przez "[...]" s.c. z [...] listopada 2005 r. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu. W toku postępowania administracyjnego do akt sprawy dołączono jeszcze inne dokumenty, tj. świadectwo legalizacji pionowej, książkę kasy rejestrującej oraz wystawione przez przedsiębiorcę zaświadczenie uprawniające go do wykonywania krajowego transportu drogowego osób kontrolowanym pojazdem. W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2006 r. na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d., i l.p. 2.9 lit.1. 2 i 3 załącznika do tej ustawy nałożył na przedsiębiorców – wspólników spółki cywilnej, karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz umieszczania lub używania w pojeździe taksometru to jest zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d. Na skutek złożonego przez skarżących odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że kontrolowanym pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny, oraz że był wyposażony w taksometr, oznaczenia z nazwą i dwoma numerami telefonu przedsiębiorcy i lampą lub innym urządzeniem technicznym, o czym świadczy protokół z kontroli pojazdu i sporządzona dokumentacja fotograficzna. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, co do wykonywania przez skarżących transportu drogowego z naruszeniem zakazów określonych art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d. W skardze na powyższą decyzję A. W. i A. W. zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz przepisów postępowania, to jest art. 7, 10 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2008 r. (złożonym przed rozprawą) pełnomocnik skarżących podtrzymał argumentację zawartą w skardze żądając stwierdzenia nieważności decyzji obu organów administracji. Zwrócono uwagę na stanowisko Ministerstwa Infrastruktury wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2008 r. co do określenia przewozów okazjonalnych. Powołując się na załączoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] W. o przyznaniu skarżącym licencji nr [...], oraz na załączony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 lipca 2008 r. (sygn. akt VI SA/Wa 850/08) podnoszono, iż w tych okolicznościach skarżący mogli zostać wyłącznie ukarani za brak licencji, która to kara powinna skonsumować pozostałe kary pieniężne. W ocenie autora pisma decyzja została błędnie skierowana do skarżących – wspólników [...] s.c. – zamiast do kierującego pojazdem. Decyzja była również wadliwa z tego powodu, że w jej osnowie nie określono kar za poszczególne naruszenia nakładając jedynie karę łączną, a poszczególne naruszenia zostały sprecyzowane w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej osnowie. Nadto, wskazywano na niedopuszczalne wydanie decyzji po kontroli, a nie podczas kontroli, bowiem w ocenie autora pisma kontrola drogowa kończy się nałożeniem kary. Nie zgadzano się również z zakwalifikowaniem urządzenia pomiarowego zainstalowanego w pojeździe jako taksometru, gdyż urządzenie to było drogomierzem-dalmierzem, a podłączenie do niego kasy fiskalnej nie czyniło z niego taksometru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że skarżący podnieśli wiele kwestii odnoszących się przede wszystkim do wadliwości rozwiązań ustawy o transporcie drogowym. Skarżący dokonując interpretacji art. 18 ust. 5 ustawy wskazali na braki legislacyjne tego przepisu oraz jego nielogiczne i trudne do przyjęcia rozwiązania. Sąd I instancji zważył, iż tej części zarzuty mogą być adresowane do prawodawcy lub do Trybunału Konstytucyjnego, natomiast nie mogły stanowić podstawy do żądania zmiany lub uchylenia decyzji. Sąd I instancji odnosząc się do pisma procesowego z dnia [...] listopada 2008 r. zważył, iż decyzja unieważniająca licencję skarżących została wydana po kontroli i po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, bowiem w dniu [...] grudnia 2007 r. i to samo odnosi się do wyroku WSA. Zatem w dniu kontroli licencja, którą się posługiwali była w obrocie prawnym i organ administracji miał obowiązek jej uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy. Sąd I instancji wskazał nadto, iż organ administracji nie nałożył kary łącznej lecz orzeczona kara stanowiła sumę kar za poszczególne naruszenia i przy każdym z tych naruszeń podano wysokość poszczególnych kar oraz podstawę prawną jej wymierzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji i taką licencją, na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, skarżący się posługiwali. Jednakże licencja ta, w myśl art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym nie uprawniała do wykonywania transportu drogowego taksówką. Sąd wskazał, iż licencja "taksówkowa" udzielana jest przedsiębiorcy na określony obszar i pojazd, a wymagania dla jej uzyskania są większe od tych jakie nakreśla ustawa dla licencji na przewozy okazjonalne. Natomiast licencja na przewozy okazjonalne udzielana jest na obszar całego kraju, a przewozy na podstawie tej licencji realizowane są według umowy przewoźnika z pasażerem, a nie według wskazań taksometru. Zdaniem Sądu I instancji nie można w takim pojeździe instalować taksometru oraz oznakowywać go w taki sposób by pasażer mógł uznać, że korzysta z taksówki. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy świadczący o naruszeniu wszystkich zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d. Sąd uznał, że z ustaleń organów wynika, że na dachu kontrolowanego pojazdu umieszczono niedozwolone urządzenie w postaci podświetlonego napisu – "Taxi [...]" oraz nr telefonu taki jak umieszczony na jego boku, a w pojeździe umieszczono i używano taksometr. Na bokach samochód był oznakowany nazwą przedsiębiorcy i numerem telefonu. A. W. i A. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili: – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu, 3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego, 4) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna, 5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem-dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym, 6) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym, poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia, 7) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. b/ ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż umieszczony na pojeździe napis [...] TAXI jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W. i A. W. [...], podczas gdy z ujawnionej w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż nazwą przedsiębiorcy są nazwiska przedsiębiorców A. W. i A. W. [...] s.c. oraz uznanie, iż ciąg cyfr [...] i [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W. i A. W. [...] s.c, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność, 8) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność, 9) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność, – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, że w samochodzie był zamontowany taksometr oraz że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem-dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. art. 18 ust. 5 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 2) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a., oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż umieszczony na pojeździe napis [...] jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W. i A. W. [...] s.c. podczas gdy z ujawnionej w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej firmy, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż firmą, która stanowi nawę spółki prowadzącej działalność gospodarczą jest A. W. i A. W. [...] s.c. oraz uznanie, iż ciąg cyfr [...] a także [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W. i A. W. [...] s.c. podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b/ ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 3) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, poprzez uznanie iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 4) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do A. W. i A. W. zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżących nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 6) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a., oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym; za udowodnione okoliczności: umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, a także umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a/ oraz lit. b/, oraz lit. c/ ustawy o transporcie drogowym wobec spółki, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 7) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a., oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność; zamontowania w pojeździe taksometru, umieszczenia na pojeździe nazwy i telefonu przedsiębiorcy oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. /a lit. b/ oraz lit. c/ ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną. Z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący podnieśli, że, w skarżonym wyroku błędnie ustalono, iż taksometr jest tym samym urządzeniem, co drogomierz-dalmierz połączony z kasą fiskalną, co spowodowało nałożenie kary z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d. Za wystarczający dowód na zamontowanie w samochodzie taksometru nie można, zdaniem skarżących, wadliwie sporządzonego protokołu, świadectwa legalizacji ani też fotografii urządzenia. Skarżący zarzucili, że błędne ustalenie stanu faktycznego polegało również na przyjęciu, iż na pojeździe umieszczono nazwę i telefon przedsiębiorcy i podnieśli, że są wspólnikami spółki cywilnej, a zgodnie z przepisami – nazwą spółki cywilnej są imiona i nazwiska wspólników. Skarżący podnieśli nadto, iż Sąd błędnie przyjął, że na dachu samochodu zainstalowana była lampa lub inne urządzenia techniczne. Skarżący podnieśli, że niepodłączony do wewnętrznej instalacji elektrycznej banner nie jest lampą, ani innym urządzeniem technicznym. Powyższa okoliczność została ustalona wyłącznie w oparciu o protokół sporządzony podczas kontroli. Zdaniem skarżących, protokół ten został sporządzony w sposób wadliwy, bez zachowania należytej staranności i z naruszeniem art. 68 k.p.a. Skarżący podnieśli, że podpisanie bez zastrzeżeń tego protokołu przez kierowcę przedsiębiorcy nie zwalnia organu od obowiązku wskazania, kto i jakich czynności dokonał podczas kontroli oraz jakie stwierdzono nieprawidłowości. Zdaniem skarżących, Sąd błędnie podzielił ustalenia organów, iż doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d., bowiem dowody w postaci fotografii baneru, umieszczonego na dachu kontrolowanego samochodu, nie mogą potwierdzić faktu, iż była to lampa czy też urządzenie techniczne, o których mowa w ustawie o transporcie drogowym. Zdaniem skarżących, Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji, jako skierowanych do niewłaściwego podmiotu, ponieważ podmiotem, który podlega ukaraniu za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym jest kierujący pojazdem przedsiębiorca, a nie podmiot posiadający licencję, z którym kierujący pojazdem jedynie współpracuje. Skarżący powołali się na treść art. 92 ust. 2 u.t.d. zarzucając, że organ zastosował karę łączną za wszystkie naruszenia, natomiast literalne brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje na sumę kar, a więc wymaga od organu nałożenia w petitum decyzji poszczególnych kar za każde naruszenie z osobna, co nie stoi w sprzeczności z nałożeniem ich w jednej decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 15.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący podnieśli, że definicje ustawowe zamieszczone w słowniczku ustawy stanowią o treści norm zawartych w ustawie. Według skarżących decyzje o udzieleniu licencji są wskazaniem uprawnień przynależnych licencjobiorcy. Nie mogą natomiast służyć do tworzenia definicji, których słowniczek ustawowy nie zawiera. Skarżący podnieśli, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 pkt 11 u.t.d. polegało na bezzasadnym wyróżnieniu przewozów okazjonalnych oraz przewozów wykonywanych na podstawie licencji taksówkowej. O braku podstaw do takiej wykładni świadczy brak systematyki w wyróżnianiu przewozów okazjonalnych i transportu drogowego wykonywanego taksówką. Zdaniem skarżących, z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wywieść, iż istnieje przewóz okazjonalny i zdefiniowany odrębnie transport drogowy wykonywany taksówką. Skarżący podnieśli, że udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie zmienia w żaden sposób definicji przewozów okazjonalnych, zawartej w art. 4 pkt 11 u.t.d. Konsekwencją wynikającą z art. 12 ust. 1b u.t.d. jest to, że przedsiębiorca wykonujący transport drogowy na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego nie może nazywać i oznaczać samochodu jako taksówki. Nie może on także zawrzeć umowy przewozu osób na postoju taxi. Transport drogowy wykonywany taksówką ograniczony jest do wykonywania przewozów na terenie gminy, zaś takie ograniczenie nie odnosi się do przewozów okazjonalnych, które mogą być wykonywane na terenie całego kraju. Zdaniem skarżących, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. obejmuje swym zakresem podmiotowym tylko przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących, tak jak skarżący, krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżących, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 u.t.d., musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego, jako działalność podstawową. Szersze adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d., byłoby nieuzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Zakazanie przedsiębiorcy, posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d.), stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Z tej przyczyny, zdaniem skarżących, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Skarżący powołali się także na przepis art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, stosownie do którego kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Skarżący zarzucili także, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 u.t.d. uznając, że drogomierz (dalmierz) jest taksometrem, oraz że na pojeździe było urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, a także, że umieszczone na pojeździe napisy są nazwą przedsiębiorcy. Zdaniem skarżących, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niekonstytucyjny, gdyż ogranicza wynikającą z art. 22 Konstytucji zasadę wolności gospodarczej. Skarżący zarzucili również naruszenie przez zaskarżoną decyzję zasady trwałości ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., akcentując, iż wydana im decyzja licencyjna nie zawiera żadnych ograniczeń, tak co do zakresu, jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób. Oznacza to, że zakresem przedmiotowej licencji objęte zostały wszystkie rodzaje transportu określone w ustawie, a zmiana uprawnień lub obowiązków wynikających z licencji może być dokonana wyłącznie w trybie przewidzianym dla zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący powołując się na treść art. 193 w zw. z art. 125 § 1 p.p.s.a. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania sądowego ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjny postępowanie o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji R.P. przepisu art.18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżących. Odwołując się do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazali, że uzasadniają zarzuty prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej tym, iż decyzja o przyznaniu im licencji została cofnięta decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., a ponadto decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzono nieważność decyzji o przyznaniu licencji nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego przez skarżących w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2009 r. wniosku o zawieszenie postępowania sądowego. Skarżący złożyli ten wniosek na podstawie art. 193 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji RP art. 18 ust. 5 u.t.d. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżących. Skarżący podnieśli, że w dotychczasowym orzecznictwie pomijano aspekt konstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d., w szczególności nie dokonywano jego oceny w zw. z art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pod ww. sygnaturą została zarejestrowana w dniu 23 września 2009 r. skarga konstytucyjna z dnia 18 września 2009 r. zgłoszona w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, w której skarżący podmiot wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu. Sąd winien więc rozważyć, czy w danym przypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności. Ekonomia procesowa, a także względy sprawiedliwości mogą przemawiać za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Jednakże rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną nie można abstrahować od tego, że skarga ta została zgłoszona na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Na mocy tego przepisu jednostka zyskała środek ochrony na drodze szczególnego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wniesienie skargi konstytucyjnej jest bowiem możliwe tylko w przypadku gdy orzeczenie sądu było ostateczne. Natomiast każdy sąd na mocy art. 193 Konstytucji może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Użyte w art. 193 Konstytucji określenie "może" należy rozumieć w ten sposób, że to sąd określa jaki jest stopień niezgodności danego przepisu z Konstytucją i od jego oceny zależy, czy uznaje go za zgodny z Konstytucją, czy też poweźmie poważne wątpliwości co do niezgodności z Konstytucją. Zgodnie bowiem z art. 178 ustawy zasadniczej sędziowie podlegają również Konstytucji, a to oznacza, że w razie rozpoznawania konkretnej sprawy, szczególnie gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisami ustawy, a Konstytucją, sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy wskazany przepis jest zgodny z Konstytucją z uwagi na uregulowania zawarte w art. 193 tej Ustawy. Sąd winien ocenić argumenty strony przedstawione w tym względzie. Oznacza to, że wszystkie wyżej przedstawione aspekty sąd jest zobowiązany uwzględnić rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie już w zarzutach formułowanych w skardze kasacyjnej skarżący wskazywali na występującą (w ich ocenie) niezgodność uregulowań zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, a argumentacja uzasadniająca to stanowisko zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do przedstawionych przez skarżących argumentów w kwestii niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d. skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł tym samym uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją. Skarżący oparli skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, skarżący zarzucili naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżących przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczynili to skarżący, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony. Skarżący zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazali w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru, na dachu pojazdu podświetlonego urządzenia z napisem "[...] TAXI [...]" oraz na boku pojazdu nazwy i numerów telefonu przedsiębiorcy. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2006 r., świadectwa legalizacji ponownej taksometru, zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego oraz kopii paragonów z taksometru fiskalnego zainstalowanego w pojeździe. Za chybione należy uznać zarzuty, iż Sąd I instancji wadliwie przyjął, że w pojeździe nie był zamontowany taksometr. Załączone do akt świadectwo legalizacji ponownej potwierdza, że urządzenie zamontowane w kontrolowanym pojeździe to taksometr elektroniczny współpracujący z kasą fiskalną, który spełnia wymagania przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz.U. Nr 108, poz. 1014). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia, nazywanego przez skarżących banerem, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżących, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczone zostało urządzenie podświetlone nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlonym urządzeniem tzw. elementem reklamowym, umieszczonym na dachu pojazdu. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego napisu "TAXI". Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką. W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z napisem "TAXI [...]" i numerem telefonu [...] oraz napisem "[...]" naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. Sąd I instancji prawidłowo również uznał, że umieszczenie przez skarżących na boku pojazdu napisu "[...] TAXI" oraz "[...]" stanowiło naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. Zgodnie z tym przepisem przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę wyodrębnionym składnikom majątkowym i różnić się od jego firmy. W związku z umieszczeniem przez skarżących na dachu i boku pojazdu nazwy "[...]", stanowiącej część firmy skarżących – "[...]", Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że stanowi to naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżący nie wskazali na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż skarżący formułując zarzut tej treści nie wzięli pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżących zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Ponadto należy zauważyć, że z treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywana kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 19, poz. 153) wynika m.in., że funkcjonariusze Policji dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i w sposób określony w przepisach o kontroli ruchu drogowego z uwzględnieniem przepisów tegoż rozporządzenia. Z kolei z § 5 ust. 5 tegoż rozporządzenia wynika, że kontrolowanemu jest obowiązany umożliwić kontrolującemu przeprowadzenie czynności kontrolnych, a w szczególności umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli. Natomiast treść § 6 ww. rozporządzenia natomiast stanowi, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. Także z uregulowań tegoż rozporządzenia wynika obowiązek sporządzenia protokołu kontroli i wymogów jakie winien on spełniać, a również wymogów dotyczących jego sporządzenia (§ 7-9). Powyższe wskazuje, że zarzuty dotyczące prawidłowości ustaleń w oparciu o sporządzony protokół kontroli oraz materiał fotograficznych nie mogły być uznane za trafne. Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do A. W. i A. W. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy (pkt 4), gdyż oznaczenie stron w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotami uprawnionymi do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...] przyznanej "[...]" s.c. byli skarżący, jako wspólnicy tej spółki – przedsiębiorcy uprawnieni do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 u.t.d.). Z treści paragonu wydawanego pasażerowi, wystawionego przez "[...]" s.c. wynika, że to skarżący jako wspólnicy tej spółki przez wystawienie paragonu potwierdzali zawarcie i wykonanie umowy przewozu. Skarżący jako wykonujący przewóz drogowy posiadali zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana do skarżących, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżących kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt 5), zamiast kar za każde naruszenie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2006 r. nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.). W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 4-9 wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi (pkt 1-3 i 5-7), w konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione. Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowali się skarżący w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżących, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżący, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżących, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d. Nieuprawnione jest stanowisko skarżących, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką, gdyż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej. Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżących, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przedsiębiorcy zamierzający podjąć i wykonywać działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób mają zapewnione prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., lub na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też transportu drogowego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżących wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżących, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08). Wzruszenia zaskarżonego wyroku nie uzasadniały też podnoszone w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2009 r. okoliczności odnoszące się do tego, że decyzja o przyznaniu licencji została cofnięta, a następnie decyzją ostateczną stwierdzono jej nieważność. Przede wszystkim z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. nie można przyjąć, że tak sformułowane zarzuty stanowią wyłącznie uzasadnienie dotychczasowych zarzutów opartych o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że z treści protokołu kontroli wynika, iż kierowca okazał kontrolującemu wypis z kwestionowanej obecnie licencji. Oznacza to, że skarżący wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 4 u.t.d. nie zwrócili wszystkich wypisów z tej licencji i w dalszym ciągu wykonywali przewóz okazjonalny pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Przy wykonywaniu tego rodzaju przewozu obowiązywały skarżących zakazy ustanowione w art. 18 ust. 5 u.t.d, których naruszenie uzasadniło nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.