II OSK 1027/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2277/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o. o. we W. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[..]" – sp. z o.o. we W. wniesioną na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., nr [...], wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę części stacji obsługi podróżnych (MOP III) przy autostradzie A-4 w J.. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Wojewoda Dolnośląski zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce z o.o. we W. – "[..]" pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z uzbrojeniem terenu w ramach realizacji pierwszego etapu inwestycji polegającej na budowie miejsca obsługi podróżnych (MOP III) przy autostradzie A-4 w J., gm. Z., na działkach oznaczonych nr [...], [...] i [...]. Następnie, na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji. W związku z tym, że "[..]" nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym wniosła ona o wznowienie tego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. wydaną na podstawie art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie nie uchylił tej decyzji stwierdzając, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2006 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2005 r. Uzasadniając wymienione decyzje organ stwierdził, iż pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem właściwym w pierwszej instancji był starosta a nie wojewoda. Naruszenie przepisów o właściwości jest wadą kwalifikowaną przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. skutkującą nieważnością postępowania. Ponadto Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r. zobowiązał inwestora do uzgodnienia projektu budowlanego z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad w terminie do 31 maja 2002 r. pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Mimo braku takiego uzgodnienia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Nadto w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą części tylko zamierzenia inwestycyjnego w postaci uzbrojenia terenu. Uchybienia te stanowią wady decyzji przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. a ich skutkiem jest unieważnienie tej decyzji. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. Spółka "[..]" zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2002 r. było prawidłowe, gdyż decyzja ta zawierała wady wskazane przepisami art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wydając pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych wraz z uzbrojeniem terenu w ramach realizacji pierwszego etapu realizacji MOP III przy autostradzie A-4 w J. Wojewoda Dolnośląski naruszył przepis art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym wojewodowie są organami pierwszej instancji w sprawach budowy – między innymi – autostrad wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych. Z definicji tych obiektów i urządzeń zawartej w przepisie § 36 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. Nr 12, poz. 116) wynika, że miejsca obsługi podróżnych zwane MOP wchodzą w skład pasa drogowego autostrady. Z definicji tej wynika więc, że obiekty zlokalizowane poza pasem drogowym autostrady, choćby zostały nazwane miejscami obsługi podróżnych –MOP, nie są obiektami i urządzeniami w rozumieniu § 36 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych. Obiekty te nie stanowią więc wyposażenia autostrady i właściwym do wydania pozwolenia na ich budowę jest, na zasadach ogólnych, starosta a nie wojewoda. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2002 r. z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego została wydana bez poprzedzającej ją, niezbędnej, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 35 ust. 3 ostatnio wymienionej ustawy, bowiem mimo zobowiązania przez organ do uzgodnienia projektu budowlanego z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad wnioskodawca nie dostarczył takiego uzgodnienia. Sąd I instancji stwierdził też, że miejsca obsługi podróżnych zwane MOP powinny być ustalone w decyzji lokalizacyjnej. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie decyzja lokalizacyjna Wojewody Legnickiego z [...] kwietnia 1998 r., którą ustalono MOP na działkach skarżącej Spółki, lecz decyzja ta została następnie uchylona w części określającej lokalizację MOP w J. decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. Wymieniony wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną przez "[..]" – sp. z o.o. Wyrokowi temu zarzucono: 1) naruszenie art. 75 § 1 pkt ... K.p.a. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez przeprowadzenie dowodu tylko z części decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej przez Wojewodę Legnickiego w dniu [...] kwietnia 1998 r. nr [...] bez załącznika graficznego stanowiącego jej integralną część – bez którego nie można poczynić prawidłowych ustaleń w zakresie szerokości pasa autostrady i lokalizacji MOP J., 2) naruszenie art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 227 i 232 K.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. przez wnoszącego skargę, dotyczącego uzupełnienia postępowania dowodowego o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej przez Wojewodę Legnickiego w dniu [...] kwietnia 1998 r., z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną cześć; brak zawarcia w protokole rozprawy tego wniosku narusza również art. 101 powołanej ustawy, 3) naruszenie art. 82 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w zw. z § 36 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. 2002 r. Nr 12, poz. 116) – poprzez uznanie, iż MOP J. znajduje się poza pasem drogowym autostrady i właściwym organem pierwszej instancji administracji architektoniczno-budowlanej jest starosta, 4) naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i art. 25 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn. Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu Prawa budowlanego do ustalonego stanu faktycznego i nieuwzględnienie powołanego przepisu art. 25 o autostradach płatnych, 5) naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe i zastosowanie tego przepisu do ustalonego przez Sąd stanu faktycznego, 6) naruszenie art. 35 ust. 1 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do ustalonego przez Sąd stanu faktycznego. Konsekwencją naruszenia wyżej podanych przepisów prawa – było wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z obrazą art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotą zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sporu jest to, czy miejsce obsługi podróżnych (MOP III) w J. znajduje się pasie drogowym autostrady A-4, czyli pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostrady określonymi w decyzji lokalizacyjnej, czy poza tym pasem. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna zawierać, między innymi, linie rozgraniczające teren. Pas drogowy autostrady powinien być usytuowany pomiędzy liniami rozgraniczającymi określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (§ 35 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych – Dz. U. Nr 12, poz. 116). Z przepisu § 36 ust. 1 i 3 wymienionego wyżej rozporządzenia wynika, że w skład pasa drogowego autostrady wchodzą również urządzenia związane z obsługą, utrzymaniem i ochroną autostrady, w tym miejsca obsługi podróżnych zwane dalej MOP. Strona skarżąca twierdziła w toku postępowania, że MOP w J. jest zlokalizowany pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostradę A-4, a więc w jej pasie drogowym i kwestionowała dokonane w tym przedmiocie ustalenia organów administracyjnych. Wskazywała przy tym na konieczność przeprowadzenia dowodu z pełnej decyzji lokalizacyjnej tej autostrady łącznie z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część. Z załącznika tego – zdaniem skarżącej – ma wynikać, iż działki, na których ma być zrealizowane miejsce obsługi podróżnych (MOP III) w J. znajduje się w liniach rozgraniczających autostradę. Wskazywała przy tym, że pomimo częściowej zmiany decyzji lokalizacyjnej Wojewody Legnickiego z [...] kwietnia 1998 r. decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 1999 r. decyzja zmieniająca zawiera dodatkowy punkt 1a powołujący się na mapy, z których jedna obejmuje teren spornej inwestycji. Z dokumentów tych ma wynikać, że MOP III w J. znajduje się w pasie drogowym autostrady. Mimo podnoszenia tego twierdzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał sprawę za wyjaśnioną i powołał się przy tym na przepis § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych autostrad płatnych, który to przepis nie rozstrzyga, czy teren spornej inwestycji znajduje się w liniach rozgraniczających autostradę czy poza nimi. Niewyjaśnienie tej podstawowej w sprawie kwestii powoduje, iż dalsze ustalenia co do naruszenia prawa decyzją z dnia [...] maja 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę są przedwczesne. Jeżeli bowiem MOP III w J. wchodzi w skład pasa drogowego autostrady to do wydania pozwolenia na budowę właściwy był wojewoda (art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). W takiej sytuacji nie doszłoby również do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego przez brak decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzję taką zastępuje decyzja lokalizacji autostrady (art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych). Skarga kasacyjna trafnie więc zarzuciła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę w sytuacji niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dopuścił się naruszeń wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa. Wprawdzie nie można uznać by Sąd I instancji naruszył przepisy art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż w protokole rozprawy stanowiącym dowód jej przebiegu brak odpowiedniego wniosku dowodowego strony, lecz zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim zaś miejsca usytuowania spornej inwestycji, był podnoszony już w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu I instancji. Należy też zauważyć, że stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadnia nie samo naruszenie prawa, lecz naruszenie o rażącym charakterze, które musi być wykazane w uzasadnieniu wyroku. Zaskarżony wyrok nie spełnił tego warunku. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.